【探索】卢林、余东念：论我国个人债务庭外清理前置程序的构建

　　

　　卢林

　　国浩律师（深圳）事务所合伙人，一级律师，吉林大学刑法学博士。任广东省破产管理人协会副会长、深圳市破产管理人协会副会长、广东省破产法学会常务理事、深圳市破产法学会理事、深圳市律师协会公司解散与破产清算委员会顾问、深圳国际仲裁院仲裁员、广州仲裁委员会仲裁员、最高人民检察院-检察机关民事行政案件咨询专家。

　　

　　余东念

　　国浩律师（深圳）事务所，律师助理，广东财经大学法律硕士。

　　摘要

　　自深圳率先实施个人破产制度以来，大批个人破产申请者涌入深圳破产法庭，司法资源愈发紧张，我国有必要尽快建立个人债务清理制度以解决自然人过度负债问题。反观域外，许多国家已建立庭外清理个人债务制度，既有前置立法模式也有自由选择立法模式。目前我国人口基数大、司法资源相对有限，故设置个人债务庭外清理前置程序是较为合宜的选择。个人债务庭外清理前置程序，能为债权人与债务人的谈判创造一个机会、提供一个平台，以供当事人之间可直接商定还债金额、偿还期限及清偿时间。如此便可有效化解个人债务的困境，也更有利于减少个人破产案件的数量、减轻法院的办案压力。同时，个人债务庭外清理前置程序还可以通过制定债务清偿计划，避免债务人破产，且相比个人破产程序更为灵活和便利，可减小破产对个人的影响。当然，个人债务庭外清理程序本质上是协商程序，我国在构建个人债务庭外清理前置程序时，亦应坚持以当事人之间的意思自治为核心。另外，也必须充分考虑庭前清理个人债务与个人破产程序之间的有效衔接，既要帮助好债务人与债权人以切实缓解自身债务的处理困难，也要助力个人破产制度的实施，普及个人破产的正确理念。与此同时，还应注重信用体系等相关配套制度的完善。总而言之，我国应尽快设置以行政机构为主导，并联合社会专业力量的个人债务庭外清理前置程序，建立多元化个人债务清理模式，适应债务人的多样化需求。

　　

　　一

　　个人债务庭外清理前置程序概述

　　一般而言，广义的个人债务清理除了庭内的清算、重建、和解，还包括庭外的个人债务清理，诸如债务咨询、债务注销、债务合并等。前者也被学者称为正式的个人破产程序，后者被称为个人债务庭外清理程序或非正式的个人破产程序。

　　（一）个人债务的庭外清理前置程序的概念

　　1.个人债务清理的概念

　　广义的个人债务清理包括基于执行效力的个别清偿程序下的清理（如各种和解、还债计划等）和基于破产法集体清偿程序下的清理。[1]基于破产法集体清偿程序下的清理，性质上是一种司法程序，通过法院裁判的司法行为推动个人破产程序的进程，程序的启动与终结均由法院主导。个人破产程序的内容和设计，与法庭内个人债务清理程序的上述特征相吻合，故个人破产程序一般为法庭内的、正式的个人债务清理程序。

　　2.个人债务庭外清理的概念

　　狭义上的个人债务庭外清理制度，则专指以破产法为支撑基础的[2]，且没有法院参与的债务清理程序。也即本文试图构建的个人债务庭外清理前置程序，不包含基于执行法院主导下的债务集中清理，而是由行政机构主导，并联合社会专业力量在庭前清理的个人债务的机制。本质上是在第三方专业力量的帮助下展开对个人债务的协商清理，包括债务咨询、债务管理、债务偿还和减免计划、和解等程序。在此过程中，目的是保障债务人与债权人在意思自治的情况下完成协商，强制限制和程序要求相对较少。

　　

　　（二）我国构建个人债务庭外清理前置程序的动因

　　1.个人破产案件数量的激增

　　深圳自2021年3月1日率先实施《深圳经济特区个人破产条例》以来，截至2022年5月31日，深圳破产法庭共收到个人破产申请1171件，法官一对一面谈辅导642人，已经立案审查102件，启动破产程序34件，审结各类破产案件90件。[3]由此可见，自《深圳经济特区个人破产条例》实施后，有大量的个人破产案件涌入深圳破产法庭，数量已远超法院的承受范围。2022年5月，深圳破产法庭和深圳破产事务管理署先后发布了《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》《关于开展个人破产申请前辅导的公告》。由此可见，正是因为司法资源有限，深圳亦不得不探索自然人过度负债清理的新思路。

　　实际上，自然人过度负债的群体数量庞大，各国都不例外。例如英国为减轻法院的压力，债务人提出的破产清算申请由破产服务局进行审查是否颁发破产令。所以，我国也应尽快建立多元化的个人债务清理机制。

　　2.有助于解决自然人过度负债问题

　　个人债务庭外清理程序将有助于我国个人过度负债问题得到更为普遍、便利的解决。目前我国在江苏、四川、浙江、山东等地试点的个人债务集中清理，实质上就是一种建立在自愿、协商基础上的庭外债务清理制度[4]。但这种个人债务清理方式通常是由执行法院主导推进的，亦具有司法程序的属性，并非真正意义上的庭外清理个人债务程序。倘若以执行法院主导的清理个人债务不成功而后又转换进入正式的个人破产程序，那么此时两种清理债务的方式可能出现矛盾或不兼容的情形。两次清理都由法院主导，执行法院在先对个人债务清理的效力与个人破产程序的效力应当如何衔接。或当两法院对个人债务清理出现分歧时，不论以哪个法院的做法为准，都是不利于个人债务问题更加市场化地解决。

　　其实，在法院外清理个人债务的程序应当是相对简单，无须法院介入，只要偿债计划能获得债权人同意即可。所以，庭前个人债务的清理程序在时间花费上往往才能更便捷。与法院内的个人破产清算、重整、和解程序不同的是，建立以行政机构为主导的个人债务庭外清理制度，往往能起到降低申请门槛、降低债务人的费用支出，也能减轻法院的负担，从而建立真正意义上的多元化解决个人债务危机的清理机制。

　　3.有利于债务人重获新生

　　个人债务庭外清理程序不是司法程序，可以减少对个人声誉及工作的不利影响，从而缓解日益严重的个人债务所带来的连锁反应。对于个人而言，破产清算通过对其财产进行全面清理，债务人无财产管理权，对其行为的限制也最为严格，对个人信用和营业事务影响最大。个人破产案件中往往很大比例是适用破产清算程序，《深圳经济特区个人破产条例》实施首月，申请破产清算的比例达90%，实施一年后虽然有所下降，但仍然有76.5%[5]，故显而易见进入破产程序对个人会造成更不利的影响。在其他国家亦是此类效果，如在英国，个人债务人的破产记录会保留在其信用记录文件中6年，这就意味着将提高债务人日后获得贷款的难度，将不利于其重获新生。建立庭前前置个人债务清理机制，即可让债务人多一次解决其债务困境的机会，通过努力在庭外解决债务危机，更有助于个人债务人重获新生。

　　

　　二

　　个人债务庭外清理的域外经验

　　就全球范围而言，个人债务庭外清算程序主要有美国的个人信贷咨询、德国的法庭外债务清算协调委员会程序、英国的个人债务纾缓令和债务管理计划、日的个人特定调解程序，另外还有我国台湾地区的个人强制性前置协商程序等。[6]虽然各国的对个人债务的庭外清理名称各有不同，但各国法院外债务清理制度的核心是和解及调解，其目的在于提出处理债务的建议促使债务人与债权人达成债务偿还计划，以避免个人破产。各国法院外清理个人债务程序可为两种立法模式，法院外清理个人债务程序前置主义和法院外清理个人债务程序选择主义。所谓前置主义，是指个人债务庭外清理程序是法庭内债务清理程序的前置程序，而选择性主义则并不以须经过个人债务庭外清理程序为要件。

　　（一）个人债务庭外清理前置主义

　　个人债务庭外清理前置主义主要以美国的信用咨询制度、德国的法庭外破产和解程序以及我国台湾的强制性债务调解程序为代表。个人债务人在向法院申请个人破产前必须先于指定机构或人士处接受债务咨询服务并与债权人努力进行和解。

　　1.德国式的强制性法院外和解程序

　　德国关于个人债务清理实行的是严格的和解前置机制，向提起法院提起个人破产清算、重整申请需以法庭外和解失败为前提。[7]德国《破产法》明确规定，申请破产的个人债务人应该提交由适当人士或机构出具的证明，以表明在申请破产前6个月内，有努力在民事诉讼外就欠债事项同债权人议和但未能成功。[8]德国《支付不能法》第305条亦有类似的规定，债务人在向法院申请破产时应提交6个月内与债权人协商但未达成一致意见的证据。换言之，个人债务人只有进行了法定的法院外和解等程序才具备申请进入正式破产程序的资格。若未先履行法院外债务清理协商程序，则就不能满足个人破产程序的启动要件。在德国，债务人通过法庭外通过协商、谈判尽量与债权人达成债务和解是解决个人过度负债的主要手段，由此也可降低法院办理个人破产案件的压力。

　　2.美国强制性前置的信用咨询程序

　　美国《防止破产滥用及消费者保护法》规定，对符合《联邦破产法》第109条规定且具备个人破产主体资格的个人，向法院申请破产前必须已经过信用咨询服务。根据美国现行《联邦破产法》第109条第h项之规定，债务人在提交个人破产申请书之前的一百八十日内，必须向经政府批准的非营利性咨询机构申请个人信用咨询服务，否则不得启动个人破产程序。信用咨询可以通过电话和互联网等多种形式进行。

　　3.法国式的强制性法院外和解程序

　　法国式的强制性法院外和解程序规定，个人债务人破产免责申请首先需向指定的法院外机构提出，并由该机构为个人债务人开展资产负债信息调研、提出偿债计划。只有法院外和解程序失败，法院外机构才可以将案件转交至法院。这就在事实上形成了法庭外个人债务清理的前置程序。法国在全国还设立了自然人过度负债委员会，在个人债务人向自然人过度负债委员会提出债务免除申请之后，个人债务清理将由委员会负责。如果债权人拒绝了委员会提出的债务偿还方案，那么经个人债务人申请后，委员会可以将案件转交给法院并建议法院是否采取一般或特别免责措施。[9]目前法国大部分个人过度负债清理案是通过债权人和债务人签订还款计划协议的形式结案。

　　4.我国台湾地区消费者前置协商程序

　　对于个人过度负债的问题，我国台湾地区《消费者债务清理条例》第151条至153条规定了个人债务人与金融机构的前置协商程序。但该强制性前置协商程序仅针对债务人的特定负债，如消费者债务人对金融机构因消费借贷、自用住宅借款、信用卡或现金卡契约等而负债。[10]具言之，消费者在申请个人破产重整或个人破产清算以前，应当提出债权人名单，向其最大的金融机构债权人申请协商，并说明共同协商的欲达到之目的，最终双方努力达成欠款偿还计划。若消费者不与金融机构磋商而直接向法院申请个人破产，则属于申请要件不齐全，法院可要求个人债务人先行向债权人提出协商还款计划的申请。[11]但如果协商未达成一致结果，金融机构应当向债务人提供说明，从而促使债务人向法院提出破产清算或更生的要件具备。若协商成立，金融机构须在7日内将债务清偿方送请法院审核通过。若审核不成立，那么债务人也可以向法院申请破产清算或者破产重整。

　　

　　（二）个人债务庭外清理自由选择模式

　　顾名思义，个人债务庭外清理自由选择主义只是一种可供债务人选择的解决途径而非强制性要求。[12]自由选择模式相较于前置主义的立法模式而言，个人债务人既可直接选择法院外进入个人破产程序，也在进入正式破产程序前先向特定机构申请个人债务清理。采用此类立法模式的国家以日本和英国为代表。

　　1.日本的特定调解程序

　　2004年以前，日本旧破产法中设有强制协商制度，[13]但后来随着《民事再生法》和《新破产法》的实施，向法院提出个人破产申请时均无法院外协商程序前置的强制要求，个人债务人可以在民事再生程序和清算破产程序之间自由选择。

　　根据《关于如何规范特定债务人纠纷调解程序的法律》（以下简称“《特定调解法》”）第1条之规定，日本采用的是依债务人申请启动的方式。符合规定的债务人在提出申请的同时，还必须提交一份声明以说明其财产状况，并提交其他材料和有关权利人名单，以证明自身符合法律所规定的主体要求。程序启动后，再根据《特定调解法》第8条之规定，由法院指定的具有法律、金融、税务、企业财务、资产评估等专业知识和经验的人员作为调解员，根据案件的实际情况和性质，由组织调解委员会进行调解，并安排债务人与债权人进行会面，并确定具体的调解日期。

　　2.英国的债务纾缓程序和债务管理计划

　　英国的个人债务清理体系是由破产清算、其他正式的债务解决方案以及非正式的个人债务清理机制构成。法定个人债务清理程序包括债务纾缓令、个人自愿安排和管理令等；非正式的个人债务清理程序包括债务管理计划、全部一次性解决方案、象征性支付计划、债务注销、债务合并等。[14]英国的个人债务清理极具特色，不能简单地以庭内和庭外程序、正式程序和非正式程序来区分。因为英国个人债务清理的正式程序并非都是庭内程序，例如债务纾缓程序和法定喘息计划[15]属于正式程序，但法院却不参与其中，而是由行政机构主导，都归属于破产服务局负责。

　　英国债务纾缓令是根据《2007年裁判所、法院与强制执行法》确立[16]，并被写入了《1986年破产法》。目前还受《2016英格兰和威尔士破产规则》和《2009债务纾缓令规则》的调整，以及破产从业者行业协会的指导。[17]债务人经过专业的债务咨询管理机构指导后，可由英国破产服务局颁发债务纾缓令并交由债务咨询管理机构来实施，不需要法官签发令状。所以，虽然债务纾缓令属于英国的正式债务解决方案，但它却是一种行政管理程序，具有效率高和成本低的优势。而且，只要个人债务人能取得债务纾缓令，那么在债务经缓令期限届满以后便可勾销未清偿债务。

　　英国非正式的清理程序受到金融行为监管局、债务管理标准协会、财务咨询服务局的监管和指导。非正式的债务清理机制可以为债务人争得“喘息”的机会，有的也能达到冻结利息减免债务的目的，但前提必须以自愿为原则，不具有法律强制执行效力。

　　（三）选择个人债务庭外清理前置程序的优势

　　对债权人而言，个人债务庭外清理前置程序能扩大债务和解的可能性，使债权人在短时间内可获得部分受偿，能尽量减少债权人的损失。

　　对债务人而言，个人债务庭外清理前置程序可以为其提供债务咨询、提出债务清偿计划等，不仅可以多方位帮助债务人更灵活解决债务困境，也能减少费用和时间支出。

　　对法院而言，庭外清理个人债务程序前置程序需要尽力促成债权人和债务人达成偿债计划，只有在庭前协商失败的情况下，法院才会受理个人破产之申请，可以有效减轻法院的办案压力。即使仍需向法院申请个人破产，负责庭外清理个人债务的机构也已帮法院承担了许多基础工作。

　　对社会而言，通过在法院外的途径解决债务人与债权人之间的债权债务问题，可以有效避免债务人破产，降低个人破产率，减少个人破产对债务人的影响，有利于营造和谐的社会氛围。

　　总的来说，个人债务庭外清理前置程序有利于节约司法资源，有利于避免个人债务人滥用破产程序，更有利于通过市场化途径、多元化解决个人过度负债问题。

　　

　　三

　　完善我国个人债务庭外清理机制的建议

　　2019年7月16日，十三部委联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》[18]，其中提到要畅通市场主体退出渠道，降低市场主体退出成本，激发市场主体竞争活力。所以，我国除了建立清算、重整、和解个人破产程序以外，还应当尽快建立个人债务的前置清理程序。此外，个人破产制度也需要借助法庭外个人债务的协商和债务咨询等前置程序来缓解法院的压力，以及帮助大众树立正确的个人破产观念。[19]所以，我国的个人破产立法要考虑债务人申请破产时的是否经过了庭前清理债务之程序，及时受理符合条件的个人破产申请。此外，建构一个好的复权与个人信用修复制度对个人债务的清理也至关重要。[20]

　　（一）立法明确个人债务庭外清理前置程序的效力

　　从法理上来说，赋予个人债务庭外清理前置程序法律效力，是需要经过立法支持的。国外学者和立法者对个人债务的清理机制的研究，从一开始就未仅局限于个人破产程序，而是以切实解决个人债务困境为立足点，探索多元化的个人债务的清理路径。[21]无论是个人债务庭外清理前置主义还是自由选择模式，各国均有相应的制度以保障其法律效力。深圳率先实施的《深圳经济特区个人破产条例》第一百三十六条之规定，债务人与全体债权人可以就债务清理在庭外自行委托其他组织进行和解，并可以直接请求法院裁定认可和解协议。[22]虽然该条规定了法院可承认庭外达成和解的协议，但是条例本身没有直接规定庭外和解程序，还需要进一步探索；或该规定可以理解为赋予了债务人自由选择的权利，即可选择庭前清理其个人债务亦可直接申请个人破产。事实上，给与个人债务人自由选择是否进行庭前清理其债务的权利，债务人往往会直接向法院申请个人破产。出现这种现象的原因可能是，债务人出于对个人破产制度的误解，认为进行个人破产后便可以不偿还债务。但实际上个人申请破产后并不是当然的能免除债务，反而可能被法院裁定个人破产后，对其个人的生活和事业都会产生较大的负面影响。

　　总而言之，若立法明确个人债务人只有经过了个人债务庭外清理前置程序，才能向法院申请个人破产，并向法院提供已咨询过相应机构或专业服务人员及债务咨询的结果等的证明材料。当然，若债务人经过了专业机构的辅助清理债务之后，确实不能成功化解债务问题的，法院应当及时受理个人债务人的破产申请。

　　（二）由行政机构主导个人债务庭外清理前置程序

　　司法职能和行政职能的区分非常重要，我国在构建个人债务庭外清理前置程序时，应以行政机构为主导，并联合社会专业力量清理个人过度负债之难题。英国为缓解个人破产案件数量激增给法院带来的压力，自2016年起，债务人提出的破产清算申请由破产服务局审查并决定是否颁发破产令，而法院则只受理债权人或其他主体对债务人提起的破产清算申请。[23]英国成熟的破产管理体系对我国具有借鉴意义。根据我国目前自然人过度负债的情况来看，当由行政机构主导个人债务庭外清理前置程序为宜。可设立相应的非营利性或公益性组织，如债务调解与和解类社会组织，包括在银行等金融机构内部设置的相应专门机构、债务清理咨询机构等。同时，完善个人破产管理人制度，由专业人员为个人债务的庭外清理提供高水平的中介服务。

　　此外，应最大可能满足日益增多的过度负债的消费者债务人申请法院外程序的需要。具言之，各地政府可以按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立破产事务管理部门以负责个人债务的庭外清理工作。同时，联合社会专业的力量具体负责个人债务庭前清理工作，如个人破产管理人等。

　　目前，深圳已设立深圳破产事务管理署负责个人破产的庭前辅导工作，这是一次非凡的创新。

　　当然，除了由行政机构牵头以外，联合社会力量也是十分必要的。虽然政府建立的庭前清理个人债务的辅助机构可能更具有中立性和公平性，但目前我国地市辽阔、人口众多、各地经济发展差距大，所以利用民间力量去服务和辅助个人债务的庭外清理工作是很有必要的。这不仅可以减少政府在这一方面的支出和投入，也能扩大个人债务清理机构的覆盖面。

　　（三）明确庭外清理个人债务的服务内容

　　负责个人债务庭前清理的机构应当为债务人提供债务辅助、咨询服务以及调解服务，包括但不限于收集整理债务信息、分析债务构成、编制债务人收入和支出预算等，当然最重要的是提出可行的债务清偿计划。具言之，关于个人债务庭前清理的机构提供的债务咨询和债务管理，主要是运用财务和法律知识等专业知识帮助债务人梳理工资流水单、编制收入和支出表、债权人名册和证明债务关系的合同或单据等材料。专业人员通过这些材料梳理债务人的财产和债务状况，了解债务人的还款能力后，有针对性地提出摆脱财务困境的还款计划等。并竭力促成债务人与债权人就利率、偿还期限、偿还方方式和额度等问题达成一致。若债务管理计划通过后，债务咨询服务机构应当负责监督实施。

　　另外，债务咨询服务人员在梳理清楚债务人情况后，应就其是否必须进行破产清算，能否获得破产免责等给出专业建议。若债务咨询服务人员判断债务人已无偿还能力，或债权人不能接受债务偿还计划，那么债务咨询服务人员可以为债务人撰写相应的报告以及其他可以证明其已经过了庭前的债务清理程序的材料，以帮助债务人可以及时地向法院申请个人破产。

　　

　　（四）多渠道解决服务机构资金来源

　　我国在构建个人债务庭外清理前置程序时还应充分重视个人债务庭外清理前置辅助机构的资金问题。为保障服务机构有充足的资金正常运营，我国可以尝试在以政府资金为主的基础上，多方面筹集、吸纳社会公益资金以及向债务人债权人双方收取合理的服务费。理由在于，首先若政府能出资支持个人债务庭外清理前置辅助机构，将有利于债务咨询服务的独立性和公正性。其次，建立合理的收费标准，如固定收费与绩效收费相结合等，也能有效推动债务咨询服务行业的市场化发展。具言之，一方面是可以考虑向债务人收取固定或适当的费用。另一方面是根据偿还额度、调解成功率或债权人根据一定的业绩考核标准支付的费用，通过向债权人债务人双方收取一定费用的方法筹集资金。最典型的就是美国的信用咨询机构，权衡各方利弊以及根据专业人员的工作成果以考虑收费金额，即“按绩效付费计划”，并给与债务人相应的税收优惠，这些措施对达成债务管理计划具有推动作用，也能体现公平原则。

　　此外，为了解决部分债务人付费困难问题，我国可以考虑成立纾困基金以及考虑将负责个人债务庭前清理相关人员的报酬与个人破产管理人薪酬制度相衔接等。

　　（五）建设庭外清理个人债务的专业队伍

　　考虑到清理个人债务的繁杂性与债务人的经济状况，可以考虑与企业破产管理人制度相衔接，设立公职管理人为债务人提供帮助，同时更专业地协助行政机构主导推进庭外清理个人债务的前置程序。

　　各省的高级人民法院亦可以编制个人债务庭前辅助机构或服务人员名册以及个人破产管理人名册，并建立监督和考核机制。或根据债务咨询业务特点和实践状况，法院可以对个人债务庭前辅助机构或服务人员以及个人破产管理人实行分级管理，加强对庭外清理个人债务的专业队伍后期考核工作。同时建立庭外清理个人债务咨询信息系统，方便法院和破产事务管理部门对庭外清理个人债务的服务机构和服务人员的工作进行工作监督、管理和考核等。如2022年8月深圳破产事务管理署根据《深圳经济特区个人破产条例》印发了《深圳市个人破产管理人名册管理办法（试行）》，该管理办法将有助于规范个人破产管理人名册的编制及管理，提高个人破产案件办理质量和效率。

　　此外，为了更好地服务债务人清理其过度负债，破产事务管理部门也可以探索设立准入机制，通过破产职业资格统一考试授予执业资格。设立行业准入门槛，也让更多的人员可以参与到个人债务清理服务行业中来，形成良性竞争，提升专业服务质量水平以及降低债务人的支出费用。同时，保障对中介机构人员进行必要的专业培训。而且这些专业培训应当定期化、制度化，甚至建立相应的考核化方式。

　　（六）建立与个人债务庭外清理相关的社会配套制度

　　为发挥个人债务庭外清理与个人破产制度的应有之效用，我国还需要完善相关的社会配套措施。

　　一是完善现有金融监管和业务规则，使之与个人破产制度相匹配。为债务人和金融机构类债权人构建制度平台，鼓励债务人与金融债权人在庭前磋商、谈判，尽力促成偿还债务计划，多元化满足其债务纾困需求。亦为金融机构债权人积极参与个人债务整理扫清制度障碍，充分保障债权人和债务人的权利。

　　二是完善全国个人破产信息共享和联动公示机制，加快完善社会信用体系。将个人债务人的基本信息、重要法律文书等信息实行共享，定期更新个人破产信息共享目录。通过全国企业破产重整案件信息网、当地知名网站等多平台联动，实时、精准公开公示自然人的相关限制、处罚。例如2021年深圳已建立全国首个破产信息公开制度，深圳市中级人民法院、深圳市场监督管理局、深圳市破产事务管理署联合印发了《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》，内容覆盖了企业和个人等破产主体，该实施意见将全流程监督破产信息公开、有利于加强信用约束。深圳这一经验值得尽快在全国推广实施。

　　三是建立失权与复权机制。失权与复权的范围应当一致，失权对债务人权利的限制应当有一定的期限，而非伴随终身。当满足特定条件后，如债务人按照协商的偿债计划还完债务或失权期限届满等，经债务人向法院申请，管理人和债权人未提出异议或异议不成立的，法院应当批准该复权申请。若在申请复权过程中发现债务人不诚信，则应延长考察期限。此外，为了防止债务人破产欺诈，即使法院在作出复权裁定后，应当赋予管理人或债权人申请撤销权。[24]

　　四是建立破产欺诈逃债的责任与惩戒制度。及时公示债务人因转移财产、破产欺诈、虚构债务等严重失信行为等信息。我国刑法中可以考虑根据个人破产的需要完善对破产欺诈逃债等犯罪的规定，以保障企业和个人破产制度的顺利实施。

　　五是完善部门协同机制。可与民政部门合作建立个人破产债务人家庭经济状况核对共享机制。此外，还可建立法院与金融监管部门、工商、税务等相关部门的合作机制，进而推动在企业破产程序中，一并对为企业债务承担连带担保责任的企业主或股东进行自然人债务庭外重整，实现在一个破产案件中，一并解决企业债务问题和股东过度债务问题。[25]使企业破产与个人破产能够相辅相成、融合促进，全面实现破产法的社会调整目标。

　　此外，还要建立有效的财产追查制度、对债务清偿计划履行的监督制度，统筹银行建立更为合理的债务催收、减免以及个人信用修复制度等。

　　

　　四

　　我国个人债务庭外清理前置程序的构建

　　（一）主导个人债务庭外清理程序的主体

　　目前，深圳破产法庭已出台规定，申请人提出个人破产申请前，应当经过破产事务管理部门的专门面谈辅导，并按照要求提交材料，完成申请个人破产信息采集表。[26]由深圳市破产事务管理署对个人破产申请者进行面谈辅导后法院才会受理个人破产申请，这一做法实际上已经有了个人债务庭外清理前置的效果。由深圳市破产事务管理署负责提供破产事务咨询和援助服务、建立个人破产管理人名册以及管理、监督个人破产管理人履行职责，组织实施破产信息登记和信息公开制度等；由其主导个人债务的庭前清理工作已做到了和法院相分离，个人债务庭外清理基本已形成由行政机构主导。深圳关于个人债务庭前清理之相关规定对我国而言具有创新性以及非凡的推广意义。

　　此外，在个人债务庭外清理程序中，可以借鉴个人破产案件管辖的规定，在以债务人住所地或者经常居住地确定管辖的基础上，可以建立经营者与企业破产案件管辖的衔接路径，将经营者主要营业机构所在地等主要利益中心所在地纳入确定管辖范围，并确定企业经营者针对破产企业相关负债申请个人破产的，可以由企业破产案件受理法院所在地的破产事务管理部门负责，若后续债务人需要进入个人破产程序的，则由该地所属的法院管辖。

　　（二）个人债务庭外清理的内容与流程

　　发生不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的，个人债务人可以首先向破产事务管理等机构或组织申请咨询和调解等服务，以寻求在法庭外解决其债务困境的方法。

　　首先，债务人要努力与债权人达成非正式的自愿偿债安排。在此过程中，服务机构需要收集和处理债务人信息、制定财务支出计划、分析债务人债务结构、提供财务管理方面的建议、协助债务人与债权人沟通协商等等。若出现债权人数量较多的情形时，服务机构可以提议组建债权人委员会代表全体债权人与债务人进行磋商，以促成债务管理计划的高效通过。如果全体债权人或债权人委员会接受服务机构或债务人提出的偿还计划，那么个人债务人的财务困境就能法庭外的前置协商程序中化解。后续可由该服务机构负责监督偿债计划的执行。

　　其次，如果全体债权人或债权人委员会拒绝接受债务人作出的偿债计划，那么债务人可以向各破产事务管理部门申请调解，若最终仍不能调解成功，那么债务人可以向法院提交申请，及时进入个人破产清算等司法程序集中公平清偿所有债务。

　　不过，执行过程中也可能会出现债务人经济情况持续恶化等客观原因而履行不能，服务机构可及时组织债权人和债务人双方重新进行磋商，再次制定偿债计划等。当然破产事务管理部门和服务机构并不具备像法院那样强制执行的权力，所以，当债务人主观上不想执行偿债计划时，负责庭外清理个人债务的服务机构并没有强有力的措施强制债务人执行，那么此时只能将个人债务庭外清理的案件移交给法院，通过个人破产司法程序来解决个人债务人的过度负责问题，集中公平的清偿所有债务。

　　（三）明确个人破产程序的前置申请条件

　　个人债务人在经过个人债务庭前清理前置程序前，法院不应直接受理个人债务人的破产申请。在向法院申请个人破产前，债务人应提交已经过个人债务庭前清理程序的证明材料，法院应当从证明材料、信用等级、工作收入、生活方式等多方面进行考虑，是否受理其个人破产申请。

　　至关重要的是，个人债务庭外清理前置程序也要尽力防止这一制度成为债务人获得个人破产程序救济的阻碍。具言之，对于那些确无财产可供清偿的债务人，待其经过了个人债务庭前清理前置程序的财产和债务调查后，服务机构可以建议债务人及时向法院申请个人破产，以免其债务清理程序上浪费金钱和时间，使得经济状况进一步恶化。此外，还可为庭前清理债务前置程序的设定一定的期限和一些无法完成和解或达成偿债计划的特定情形，以保障筛查出符合条件的债务人可以及时向法院申请个人破产。若债权人与债务人由于种种原因迟迟难以达成和解，很难制定出双方可接受、可履行的偿债计划时，只要债务人提供证据证明其在庭前程序中尽力了，那么债务人再向法院申请启动破产程序，法院应当予以受理。必要时，法院可要求辅助个人债务庭前清理的服务机构出具相关的书面说明。

　　总之，个人债务庭外清理前置程序的宗旨是，要最大可能保护债务人和债权人的利益，切实解决债务人过度负债之难题，而非是成为债务人申请个人破产的障碍。

　　

　　（四）明确个人债务庭前清理程序中法院的作用

　　虽然个人债务庭前清理程序由行政机构来主导，但法院也可以在特殊的情况下，依行政机构或服务机构的申请，为保障个人债务庭前清理程序能够顺利进行、或提高程序的效率而行使法院的权力。此外，为提高个人债务庭前清理程序的法律效力和权威，一是，法院可以对此过程中债权人和债务人提出的申诉进行审查，也是赋予债务人和债权人一种寻求救济的权利。二是，法院可以根据行政机构或具体负责清理个人债务的社会机构的申请，调查债务人的财产情况、交易状况、传唤债务人的直系亲属或关系密切的人接受调查、责令债务人提交必需的资料文件等。三是，法院可以依申请撤销个人债务庭前清理程序中决定，或建议主导个人债务庭前清理的行政机构更换不称职的服务机构或服务人员等。

　　（五）个人债务庭前清理前置程序与个人破产程序的衔接

　　为保障个人破产制度发挥其应有的效用，人民法院应当将审查个人破产申请与破产事务管理部门等辅助庭外清理个人债务的工作相衔接。在庭外负责清理个人债务过程中形成的材料与陈述，可以由破产事务管理部门等辅助机构提交人民法院。若后续债务人进入个人破产程序，法院可以将先前的材料作为破产申请审查和审理阶段的证据，并予以采信。当然，材料确有错误或利害关系人有相反证据的除外。

　　当债务人经过了庭前的债务清理程序，那么法院在裁定受理个人破产申请后，应当在向债务人送达民事裁定书、限制债务人消费行为决定等文件的同时，通知破产事务管理部门等辅助机构，并在个人破产信息公开等平台予以公告。若法院裁定不予受理个人破产申请的，法院也应在对申请人、债务人送达民事裁定书的同时，通知破产事务管理部门或负责具体个人债务清理的庭前服务机构。

　　此外，由于庭外个人债务清理前置程序的内涵是，只有经过了债务咨询和债务调解以及庭外债务清理程序失败后，提供和调解失败原因等的债务咨询报告，才能启动个人破产庭内程序。[27]所以，为了前后程序的连贯性，在庭外债务清理前置程序中为债务人提供专业服务的人员，即符合规定的律师、会计师等专业人士或机构，可以在该债务人进入个人破产程序后，法院优先考虑将其指定为个人破产管理人。如此将有利于对个人债务清理工作的推进，在前置程序中提供服务的基础上，继续协助债务人和债权人进行磋商。同时，可以考虑将前期的庭前辅助费用按其实际工作成果比例纳入到后续管理人的报酬中，将有助于减轻债务人的经济压力以及让债权人获得更多的清偿。

　　五

　　结语

　　个人债务清理除了基于特定债权人的利益以外，更重要的意义在于对社会和市场经济多层次的调整和促进作用。虽然个人债务庭外清理前置程序是以自愿协商为原则，但为保障其效力我国应当赋予其法律上的效力。从而建立法定的个人破产和庭外前置清理的个人债务清理机制，让债务人的财务困境能够通过多元化方式得以解决，也能防止债务人大量涌入到个人破产程序中，减轻法院负荷，让司法资源得到更优的利用，故当前我国当以设立前置个人债务清理程序为宜。即只有通过了个人债务庭外清理程序调解失败后或特定情形下，才能向法院申请个人破产。而且，让个人债务人首选通过庭外清理程序，如通过法庭外的和解、债务管理计划、债务合并或减免等方式解决其财务难题，也可避免其破产对个人造成更不利的后果。此外，由于庭前对于个人债务的清理以自愿为原则，各类清偿方案可以说是不同程度的和解，所以我国在构建个人债务庭外清理程序时，还应当注意法院外的前置协商程序与法院内个人破产和解程序的关系。既要避免庭前和庭内程序的重复，又要保证对债务人权利有救济的途径。诸如在经过了破产前的辅助协商程序但并未达成偿还计划，或达成偿还计划但履行失败的情况下，在一定时限内，可由主导个人债务清理的行政机构或服务机构建议债务人及时申请个人破产。总而言之，构建个人破产与庭外清理前置程序的个人债务清理机制，可以动员全社会的资源与力量，利用法律和非法律等多元化的方式解决个人过度负债这一古老的难题，最终实现更广泛的社会利益。

　　脚注

　　?????????【1】王欣新：《迎接个人破产时代的制度绸缪》，载人民司法杂志社202年第22期，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5MzY5NDAwNQ==&mid=2650451012&idx=1&sn=642f3c8140609c76ae90b76990302677&chksm=8857fd1ebf207408b5ccb6550fb967ed2e795dbddca3e34348b7e9583a27477ea7d0ed5173f3&scene=178&cur_album_id=2522097750663020545#rd，访问日期2022年8月29日。

　　【2】 王欣新：《个人破产法的立法模式与路径》，载人民司法2020年第10期。

　　【3】深圳破产法庭：民主与法制系列报道，《个人破产制度的“深圳模式”试点》，https://mp.weixin.qq.com/s/6n7oK6nzTClIfmM092JMog,最后访问日期2022年6月26日。

　　【4】 王欣新：《个人破产法的立法模式与路径》，载人民司法2020年第10期。

　　【6】武诗敏：《个人债务清理正式程序研究》，载湘江青年法学2020年第5期。

　　【7】颜卉：《我国个人破产程序设置的模式选择》，载甘肃社会科学2021年第2期。

　　【8】参见德国新《破产法》第305条第1款第1项。

　　【9】See Jason J. Kilborn, Continuity, Change and Innovation in Emerging Consumer Bankruptcy Systems：Belgium and Luxembourg,14Am.Banker.Inst.L.Rev.69,72-74(2006）.

　　【10】参见我国台湾地区2008年《消费者债务清理条例》第151条。

　　【11】参见我国台湾地区2008年《消费者债务清理条例》第8条。

　　【12】卜璐：《消费者破产法律制度比较研究》，武汉大学博士论文，2010年，第46页。

　　【13】参见2004年6月2日以前的日本《破产法》第290条。

　　【14】徐阳光：《英国个人破产与债务清理制度》，法律出版社2020年版，第80页。

　　【15】原是苏格兰地区立法确认的一项名为“债务整理计划”的正式程序，为债务人提供6周的“喘息空间”和法定偿债计划，为的是在债务人同意制定债务管理计划期间，冻结债务利息和费用，以供制定出一个适当和公平的标准以偿还不同类型的债务。后于2021年在英格兰、威尔士、北爱尔兰地区也付诸实施。

　　【16】See Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007, part 5, Chapter3.

　　【17】徐阳光：《英国个人破产与债务清理制度》，法律出版社2020年版，第122页。

　　【18】《加快完善市场主体退出制度改革方案》发改财金〔2019〕1104号，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201907/t20190716_962483.html?code=&state=123，访问日期2022年6月8日。

　　【19】张善斌：《个人破产制度嵌入现行破产法之路径》，载法学评论2022年第40期。

　　【20】李曙光：《个人破产立法的中国特色》，https://mp.weixin.qq.com/s/gqgnQ3PG3q4n_Co3SiwqDQ，访问日期2022年6月23日。

　　【21】卜璐：《诉讼外消费者债务清理制度研究》，载法律科学(西北政法大学学报）2014年第32期。

　　【22】参见《深圳经济特区个人破产条例》第136条。

　　【23】徐阳光：《英国个人破产与债务清理制度》，法律出版社2020年版，第12页。

　　【24】丁海湖：《个人破产逃废债的防范》，载人民司法杂志社2022年第22期，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5MzY5NDAwNQ==&mid=2650450992&idx=1&sn=981f3f824031ff5b5e4fd22e8dfa003e&chksm=8857fd6abf20747c5500fe4724058419246d84d389572cba3a1e53e1b79a716be3e725a38e0a&scene=178&cur_album_id=2522097750663020545#rd，访问日期2022年8月29日。

　　【25】最高人民法院民二庭课题组陈裕琨、殷慧芬、阮素静：《司法实践视野下的自然人债务庭外重整程序》，载法律适用2022年第2期。

　　【26】参见深圳破产法庭《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》第三条。

　　【27】李飞：《我国个人破产制度构建的理论展开——以深圳经济特区个人破产条例为参照》，载投资研究第2021第40期。

　　

　　责任编辑：刘鲁豪