70年基础教育办学体制改革：基本特征与未来展望

　　摘要：新中国成立70年来，为了满足人民群众对基础教育发展的需要，我国适时推进基础教育办学体制改革，在基础教育办学主体、办学形式、办学机制、办学管理、法律保障等方面进行了一系列探索。70年来，基础教育办学体制改革为基础教育发展奠定了坚实的体制基础，基础教育发展目标也因教育变革导向和社会发展需求而发生了翻天覆地的变化。我国基础教育办学实现了从扩大办学总量向提升教育质量、从追求办学效率向追求教育公平、从各自为营向联合办学、从统一管理向分类管理转变，有效地实现了立德树人与服务社会的有机统一。新时期，全面落实立德树人的根本任务和推动我国从教育大国向教育强国迈进的时代使命，要求基础教育必须提升现代化水平、推进教育治理能力与治理体系现代化以及建立现代基础教育学校制度。为加快我国实现教育强国目标奠定基础和有效对接国家各项教育政策，基础教育办学体制改革要切实夯实和提升基础教育办学质量，探索丰富多样的基础教育办学形式，增强基础教育办学的法制建设。

　　关键词：基础教育改革；办学体制；公办教育；民办教育；基本特征；展望

　　基金资助：中央高校基本科研业务费重大培育项目“我国基础教育政策价值取向的百年嬗变及其政策重构研究”（SWU1509404）。 

　　作者简介：彭泽平，西南大学教育学部教授，博士生导师，博士；金燕，西南大学博士生。

　　基础教育办学体制改革是在教育管理体制改革基础之上明确办学主体、规定办学形式和划分办学权力的综合改革。基础教育办学体制改革既是弥补政府办学不足的需要，又是满足社会力量兴学要求、人民群众日益增长的文化教育需求的重要途径，是协调政府、民间力量以及人民大众各自利益的根本手段。新中国成立以来，我国基础教育办学体制通过多次改革，完成了“政府一元”办学格局向“公办为主、社会多元”办学格局的转变。回顾新中国70年来基础教育办学体制的变革历程、总结基础教育办学体制改革的基本特征、展望基础教育办学体制改革的未来趋势，对于推进基础教育办学现代化具有重要的历史意义。

　　一、基础教育办学体制70年变迁

　　新中国成立以来，为提升国民基本素质和满足人民群众的教育需求，党中央、国务院积极推动基础教育办学体制改革，推动了基础教育的发展以及办学体制的创新。根据党中央、国务院颁布的一系列深化基础教育办学体制改革的重大决定、法规，以各阶段主要工作和基本内容为依据，将基础教育办学体制改革历程划分为以下五个发展阶段：

　　（一）从政府一元办学向社会力量参与办学转变（1949—1966年）

　　解放初期，我国既有国民党遗留的大量学校，又有外国人所办教会学校、以及国人自办的接受外国津贴的学校。为了防止本国反动势力和外国反华势力对新生政权的绞杀，政府采取灵活多样的方式，逐渐将国民党所办学校、外国人所办学校以及国人自办私立学校全部纳入社会主义教育体系。就国人自办私立学校而言，新中国第一次全国教育工作会议提出，对其“……一般采取保护维持、加强领导、逐步改造的方针”［1］，但终因其高昂学费无法满足国民经济恢复时期人民大众享受文化教育需要而为政府所接办。由此，“政府一元”的公办教育体系形成。但随着“赶英超美”的社会主义建设热潮兴起，“政府一元”办学格局很快被打破。1957年第三次全教会议提出，必须丰富中小学办学形式以满足儿童入学与升学的双重需求，鼓励企业、机关、团体、院校的员工集资兴学，且鼓励华侨和私人办学。第四次全教会又明确提出，以群众运动方式、以多种多样形式，因时、因地制宜开展群众办学的“两条腿走路”方针。在此思想指导下，我国开辟了儿童教育与成人教育并举、全日制学校与半工半读学校、业余学校共生、免费教育与不免费教育并进、学校教育与社会教育并行的教育格局。除此之外，1962年颁布的《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》中又提出了开办重点中、小学的设想，这是以示范方式提高教育整体质量的重要举措。

　　（二）加大下放公办学校办学权限，公办学校办学形式多样化（1966—1976年）

　　1968年11月14日，《人民日报》刊登了侯振民、王庆余倡导农村公办学校改革的建议。他们建议，“所有（农村）公办小学下放到大队来办，国家不再投资或少投资小学教育经费，教师国家不再发工资，改为大队记工分……教师都回本大队工作”［2］，简称“侯王建议”。与此同时，建议城市中小学改为工厂和街道办的声音也开始出现。为解决农村、城市中小学办学问题，《人民日报》先后开辟了“关于公办小学下放到大队来办的讨论”［3］以及“城市的小学及中学应当如何办？”［4］的专栏。下放公办学校办学权力的建议得到了一些人的支持和拥护，且一些省份如上海、北京等地已经出现了公立小学交给街道办事处和工厂办理的办学实践。1969年5月12日《人民日报》发表的吉林省梨树县《农村中小学大纲（草案）》中正式规定，“小学由大队办，中学由社办或者大队联办，学校经费实行‘民办公助’，把教师工资制改为工分加补贴”［5］，形成了人民公社制下的农村基础教育办学模式。1972年4月20日《人民日报》发表的短评《坚持多种形式办学》中倡导实行“两条腿走路”的基础教育办学方针，“除了国家办学以外，必须大力提倡群众集体办学，办学形式要多种多样，方便农民子女就近入学”［6］。由此，我国形成了多元办学的基础教育办学思想。

　　“两条腿走路”的办学方针极大地增强了人民群众为人民办学的积极性，为提升民族素质奠定了坚实的基础。但是，在“以阶级斗争为纲”口号的牵引下，办学主体与办学形式多样化只是教育“大跃进”中办学权力过度下放的延续。因此，在社会秩序混乱的“文革”时期，这种借多样化办学主电影蜜蜂体和办学形式培养具有基础素质公民的愿望，也就注定只能化为泡影。

　　（三）政府办学为主、社会力量参与办学，公办学校办学形式多样化（1978—2002年）

　　1982年修订的《中华人民共和国宪法》规定，集体经济组织、国家企事业组织以及其他社会力量都具有依法开办教育事业的权力。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》鼓励和支持社会力量在“地方负责、分级管理”的原则下参与办学。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》则明确了社会力量办学地位、办学原则、办学内容等，规定社会力量作为国家办学补充的办学地位。与此同时，要求社会力量办学应以服务地方发展为准则，主要办理各种类型的短期职业技术教育、自学辅导班和进修班等。与此同时，国家规定政府及教育行政部门要保障社会力量参与办学的环境，帮助社会力量解决办学中遇到的困难，奖励和表彰办学成效显著者。国家对社会力量参与办学的鼓励、支持，为基础教育多元办学格局的恢复和发展奠定了坚实的基础。

　　中共十四大提出了建立中国特色经济体制的经济改革目标，在此影响下，建立有中国特色的办学体制的行动也开始酝酿。1992年颁布的《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》提出了政府办学为主、社会力量办学为辅的构想，且明确提出社会力量主要参与学前教育、职业教育以及成人教育的办学。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出，社会力量在“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”［7］的“十六字方针”下参与办学，为社会力量参与办学奠定了良好的政策环境。1994年提出的《关于在90年代基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的实施意见》则明确提出，地方采取“民办公助”或“公办民助”形式发展基础教育，公办学校办学形式多样化。为了满足人民群众日益增长的教育文化需要，1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》则明确提出社会力量可采用多种形式参与办学，“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验”［8］。由此，我国形成了政府办学为主，公办学校和民办学校共同发展的格局，掀开了基础教育素质教育发展的序幕。在全面实施素质教育和提升基础教育质量背景下，公办学校办学体制改革被提上日程。2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》明确强调加强公办学校办学体制改革，允许薄弱学校、国有企业所属中小学和政府新建的学校等在保持国有资产不流失的情况下按照民办学校办学机制进行改革试验。公办学校办学体制改革要以改善薄弱办学环境和提升办学质量为旨归，而“地方人民政府和教育行政部门要加强领导和管理，确保义务教育的实施和办学体制改革试验工作的健康开展”［9］。《关于基础教育改革与发展的决定》的颁布为公办学校开展办学体制改革提供了依据。然而，基础教育是提高国民素质的奠基工程，基础教育办学须坚守公益、非营利和公平价值取向。为促进基础教育事业健康、有序发展，2002年教育部颁布的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》对薄弱学校、国有企业所属中小学和政府新建学校的办学体制改革试验进行限制。该文件除规定公办学校必须在就近入学政策和保持国有资产不流失前提下按照公有民办的形式进行办学体制改革探索以外，还明确限制办学水平和社会声誉较好的公办中小学、幼儿园改制或通过改制而实行高收费。同时，加强了省、地（市）级教育行政部门对公办学校转制改革管理，要求“实施办学体制改革的公办中小学、幼儿园，须经省级教育行政部门或其委托的地（市）级教育行政部门批准，未经批准，任何部门和学校不得随意更改学校的性质”［10］。此文件的颁布不仅加强了对公办学校乱收费现象的管理，同时也在一定程度上对择校问题进行了限制，彰显了公平正义的教育理念，也有利于就近入学政策贯彻落实到实处。