均衡发展是义务教育的根本方向

　　作者:王华

　　义务教育是民生之基，而均衡发展是义务教育的根本方向。因此，大力促进教育公平，统筹城乡义务教育资源均衡配置在新时期显得尤为重要。要以党的十九大精神和新的《义务教育法》为指引，全面统筹城乡教育资源均衡配置，优化教育布局，逐步破解择校难题和乡村学校师资短缺问题，不断提高基础教育质量。全力推进义务教育均衡发展，不让贫困家庭孩子输在成长“起跑线”，既是守住“保基本”民生底线、推进教育公平和社会公正的重要举措，也是增强贫困地区发展后劲、缩小城乡和区域差距的有效途径，事关教育事业长远发展大局。

　　▲郴州市八中外景。

　　均衡教育理念是义务教育的根本指导思想

　　当前我国的九年义务教育是每一个适龄儿童都必须接受的教育，是法定的免费教育，同时也是人人应享受的权利。不仅是国家对公民应尽的义务，而且具有广泛的全民义务性。义务教育的全民义务性包括要求全体适龄儿童、少年，除依照法律、法规的规定可以免除义务教育的以外，都必须入学接受规定年限的义务教育。

　　均衡发展具有义务教育的免费性、强迫性和公共性。实施义务教育均衡发展既是国家对人民的义务，也是监护人对国家和社会应尽的公民基本义务之一。国家的义务主要表现在：保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利;合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学;鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下按照国家规定的基本要求举办学校;保证义务教育财政拨款的增长比例;对困难地区和少数民族地区给予经费上的补助;培养义务教育的师资等。而均衡发展则包含了义务教育的免费性、强迫性和公共性。也就是说，国家对接受义务教育的学生免除全部或者大部分的就学费用，义务教育是依法由国家强制力保证推行的，是面向全体国民的教育。

　　均衡发展指明了义务教育阶段的根本方向。上个世纪，由于各地经济、文化水平的差异，使得义务教育阶段形成了地区之间、城乡之间乃至学校之间较大的发展差距。随着经济的发展，这种差距越拉越大。新《义务教育法》将义务教育的均衡发展纳入了法制的轨道，将均衡教育思想作为新《义务教育法》的根本指导思想，具有里程碑式的重大意义。

　　在“以县为主”管理体制的基础上，进一步加大了省级政府的统筹和责任，实践着从“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的转变。必须要加大省级的责任。义务教育的均衡发展对加大对农村教育经费保障的力度、加强对贫困地区的支持而言显得非常重要。

　　均衡发展承担着实施义务教育的重大使命。我们过去推进义务教育时，主要是解决孩子有书可读、有学可上的问题，还谈不上素质教育。新《义务教育法》站在新的历史起点上，把义务教育纳入到实施素质教育的轨道上来，把实施素质教育作为义务教育的一项新的历史使命。新《义务教育法》同时把注重培养学生的独立思考能力、实践能力和创新能力作为促进学生全面发展的重点，并且提出了一系列实施素质教育的措施。

　　均衡发展回归了义务教育免费的本质。普及教育、强制教育和免费教育是义务教育的本质特征，免费的步骤可以根据国情来分步实施，但必须坚持免费的特点。公益性是整个教育事业的特征，义务教育要更彻底一些，不仅仅是普及的、强制的，还应该是免费的。免费教育在不收学费的基础上增加了不收杂费的内容。

　　义务教育均衡发展过程中存在的问题

　　经费投入不足影响和制约了义务教育的均衡发展。虽然近年来国家对农村基础教育的投入在逐年增加，但是由于作为基础教育办学主体的县级政府财力所限，各县区教育经费投入都有欠账，市、县级财政教育经费的“三个增长”和“一个比例”没有落实到位，教育整体投入不足。

　　学校标准化建设水平低。对照标准化学校验收标准，义务教育阶段学校在规模、班额、体育运动场地、实验仪器、体音美器材、功能室配备等方面达标率低，绝大多数学校未建立卫生室和心理咨询室、寄宿制学校未配备生活管理员、专职卫生员和心理健康教师。

　　师资不平衡和结构性短缺矛盾导致学校之间发展不平衡。随着农村进城择校就读的学生逐年增多，城区学校班生规模偏大，制约了教学质量的提高。一些城区示范学校、优质学校因师资和生源较多得到了更多的经费投入，学校发展步伐加快，而一些偏远的农村学校和教学点，环境条件差，教学质量低，农村学生流向城镇学校，导致校舍闲置，办学举步维艰。

　　师资存在不平衡和结构性短缺矛盾。义务教育学校教师总量明显不足，按照省定编制标准，义务教育学校师生比基本达标。但从教育教学的实际需求看，由于交通不便、群众居住分散，造成农村学校分散化、数量多、质量低、规模小的现象比较突出，特别是无法撤并的教学点，虽然学生数量少，但学校多，开设教学班多，教师占用量大，按照省定编制标准配备教师无法保证正常的教学需要。有的农村教师身兼数门课程，课时较多，寄宿制学校大多未配备专门生活管理教师，晚上由专任教师轮流值班，增加了教师负担。乡镇中心幼儿园和在城区小学开设的幼儿园均未核定幼儿园保教人员编制，挤占小学教师编制。

　　学校教师学科专业结构性短缺问题突出。现有教师教非所学的现象十分突出，直接影响了教师专业水平的充分发挥和教育质量的持续提升。部分学科教师富余，初中信息技术、音乐、体育、美术、地理、化学教师相对紧缺，小学体育、音乐、美术、综合实践、政治、科学、英语教师十分紧缺。从教师补充的源头来看，在组织教师招考时，未按照各学校教师学科缺额情况进行招考分配，是导致教师队伍学科结构不合理的重要原因。

　　城乡教师在质量和数量上的不平衡。农村学校特别是教学点师资力量薄弱，缺乏专任教师，教学方法手段落后，教师整体素质不高。从统计数据看，城区义务教育学校教师在职称结构、学历结构、专业对口、教学水平和师资质量等方面明显优于农村。

　　义务教育如何确立均衡发展的根本方向

　　如何确立义务教育均衡发展的根本方向，笔者认为，义务教育的均衡发展是一个渐进的、不断延伸的过程。要明确义务教育经费的“三个增长”，建立农村义务教育经费的分担机制，分项目、按比例分担，并做到义务教育经费预算单列。不仅如此，还要规范义务教育的专项转移支付，设立义务教育的专项资金，通过多渠道建立义务教育均衡发展的经费保障机制。

　　增加资金投入是实现义务教育均衡发展的重要保障。要完善义务教育均衡发展的经费保障机制，强化市县级政府对教育的投入责任，依法加大财政主渠道投入力度，落实教育经费“一个比例”、“三个增长”要求，严格按标准拨付到位，财政年度预算和执行结果要达到教育经费支出的法定增长水平，并确保财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度。

　　标准化学校建设是加快义务教育均衡发展的关键环节。一是要加大农村义务教育标准化学校的建设力度，积极争取实施义务教育薄弱学校改造和标准化学校建设项目，集中力量加快薄弱学校改造进程，不断缩小城乡义务教育学校办学差距，使所有义务教育学校达到规定标准;二是优化学校布局，充分考虑区域内学生流动、人口出生和学龄人口变化等情况，合理调整和科学规划区域内学校布局，遵循就近入学原则，使学校布局与流入地、流出地人口结构的变化相适应;三是妥善解决城区学校大班额问题。城区中小学招生实行阳光划片招生，执行相对就近、划片招生、限定班额的原则，公示公开招生的原则、程序和范围，使中小学招生工作在阳光下运行，不设重点学校重点班，破解择校难题。努力扩大城区义务教育资源，充分利用已有的办学资源，逐步消除大班额现象。对于大班额现象严重的学校，应适当限制其招生人数。在职称晋升和绩效工资分配上向教学点专任教师倾斜，农村教师周转宿舍建设和使用要优先考虑教学点教师需要。

　　均衡配置教育师资建立城乡师资共享、双向流动的长效机制。笔者认为，学校要以实际教育教学需求为标准决定教师的数量。实行城乡统一的编制标准，在县区教职工编制总额内，根据学校层次、承担的任务、地域分布和学生总数科学核定教师编制数量，对农村学校实行教师编制的动态管理，根据生源变化和学校布局调整情况，合理调剂学校之间编制余缺，按规定解决缺编教师。核定幼儿园保教人员和寄宿制学校生活管理教师编制，按规定配齐相关人员。统筹城乡教师资源，对班额过小的部分农村学校、教学点，打破按师生比配备教师的局限，按照实有教学班核定教师编制，配齐配足学科教师。

　　在解决教师结构性短缺的矛盾方面，教师招考和人才引进时要严格按照各学校教师学科结构缺额情况编制教师需求计划，依据需求计划招考引进和补充教师。各县区分配教师时，也要严格按照各学校教师学科需求和缺额进行分配。县区要对现有教师在全县范围内进行调剂，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动。另外还要建立城乡师资共享、双向流动的长效机制，形成制度化、师资共享的分配、配置模式，逐步取消教师校籍专属的管理制度，实行县域内教师聘任制、定期交流制、轮岗制及优秀教师统一调配等配套政策，使县域内城乡学校之间师资水平趋于平衡，健全校长、教师城乡交流机制，促进教师合理流动和均衡配置。

　　政策上的保障和倾斜是义务教育均衡发展的制度保证。首先要建立健全农村义务教育经费保障机制，县级财政和教育部门要按时足额拨付。要积极实施义务教育薄弱学校改造、标准化学校建设、中小学校舍安全工程、农村教师周转房建设等教育项目，完善寄宿制学校学生宿舍、食堂、餐厅等辅助设施，全面改善农村薄弱学校办学条件，使农村学校校舍建设、教学装备配置、师资等条件基本达标，逐步实现基本均衡。

　　在统一城乡教师各项福利待遇的基础上，对农村薄弱学校教师实行待遇倾斜政策，严格落实并逐步提高边远山区教师津贴，从政策上鼓励和吸引更多的优秀教师到农村学校任教或长期从教。在教师晋级年限、职称评定、培训机会、评优选先等方面向农村教师倾斜。完善农村教师职称评审条件、程序和办法，人社部门在核定岗位结构比例时适当提高农村学校中、高级职称比例。不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班。要对学校在资源、政策上进行公平的分配，不得有政策、资金、资源的倾斜，这一条体现了全社会对教育均衡发展的强烈愿望。

　　总之，义务教育的均衡发展，关乎整个民族素质的提高和民族的复兴，对整个教育的发展具有奠基性意义和深远的历史作用，是义务教育的一个新的里程碑。无论从义务教育本身、教育法制建设，乃至中国教育事业的发展来说，都具有深远而重大的意义。

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