理论丨我国数字营商环境建设突出问题与优化措施

　　摘要：改革开放40多年来，我国传统意义上的营商环境不断改善。毋庸置疑，营商环境的改善有助于整个经济的发展。当前，全球经济格局呈现新的竞争态势，我国也已经进入新发展阶段，数字经济加速发展，与此同时，数字营商环境这一概念开始被普遍使用。本文在传统营商环境基础上对数字营商环境进行概念界定，并针对数字营商环境建设中存在的数字基础设施建设区域不平衡、数字政府建设创新能力和协调能力不足、数字营商环境相关法律法规不完善以及评价体系缺失等突出问题进行重点分析。基于此，我国应着力构建现代化数字基础设施体系，大力推进数字政府建设，提升数字营商环境法治化水平，科学构建数字营商环境评价指标体系。

　　一

　　数字营商环境概念的提出与界定

　　（一）数字营商环境的提出

　　2020年11月，习近平总书记在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上发表重要讲话，首次提出“数字营商环境”的概念，并发出倡议：“推动各方分享数字技术抗疫和恢复经济的经验，倡导优化数字营商环境，激发市场主体活力，释放数字经济潜力，为亚太经济复苏注入新动力。"2022年1月发布的《“十四五”数字经济发展规划》提出，到2025年数字营商环境更加优化，电子政务服务水平进一步提升，网络化、数字化、智慧化的利企便民服务体系不断完善，数字鸿沟加速弥合。虽然"数字营商环境"这个概念出现的频次不断增加，但是对于数字营商环境的概念目前学界并没有给出明确的界定。

　　（二）数字营商环境的概念界定

　　数字营商环境是指在数字经济快速发展的新形势下，市场主体在市场经济活动中所涉及的新型体制机制性因素和各类条件的总和。对于数字营商环境的概念可以从不同角度进行深入理解。首先，数字营商环境有广义和狭义之分。狭义的数字营商环境是指对于传统营商环境的数字化改造和升级，即对传统营商环境中的"企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和各类条件"的数字化改造和升级。这种改造和升级是在传统营商环境下能够充分利用数字经济发展红利带来的升级，例如，数字化服务带来的便利等等。但是狭义的数字营商环境并没有脱离传统营商环境的内容和范畴广义的数字营商环境是在狭义数字营商环境基础上，在数字经济发展的新形势下，市场主体面对的前所未有的新型的营商环境。例如数字技术在应用过程中可能产生的一系列数字风险的治理，数字政府服务可能带来的市场主体数字信息泄露，"算法黑箱""算法未知""算法滥用"的规避等都是数字营商环境优化的新型内容。而广义的数字营商环境也是推动数字经济更快更好发展所必需的营商环境。其次，数字营商环境还可以分为数字营商硬环境和数字营商软环境。在2018年首次国务院常务会议上，李克强总理指出：“必须认识到，优化营商环境就是解放生产力，就是提高综合竞争力！政府工作不仅要继续改善基础设施等“硬环境”，更要通过体制机制创新，优化营商环境，在‘软环境’上有新突破。”基于此，数字营商硬环境是指交通、邮电、供水供电等一系列基础设施提供方面的便利化、数字化、智能化水平；数字营商软环境是指法律法规的健全程度、政府服务效率水平以及透明度等等。

　　二

　　我国数字营商环境建设中存在的突出问题

　　基于前文所述，数字营商环境是影响市场主体在全生命周期活动中的各种因素和条件的总和，无论是传统营商环境还是数字营商环境，其关键点都是要切实解决市场主体办事过程中的痛点难点。我国目前数字营商环境建设仍然存在诸多问题。从已有文献研究来看，基于中国知网数据库平台以“数字营商环境”为关键词进行可视化分析以及利用爬虫软件对互联网数据进行识别可以发现，“数字政府（政务服务、数字政务、数字治理）""法治化""评价指标""基础设施建设"等出现频次较高。因此，从硬环境角度来看，数字基础设施建设是问题的主要方面，主要表现为区域数字基础设施建设不平衡的问题，从软环境角度来看，数字政府服务创新性弱、数字营商环境相关法律法规不完善以及评价体系缺失等问题尤为突出。

　　从实践来看，2021年国务院部署在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点，2022年10月31日国务院办公厅发布《关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》，复制推广的改革举措主要围绕进一步破除区域分割和地方保护等不合理限制（4项）、健全更加开放透明规范高效的市场主体准入和退出机制（9项）、持续提升投资和建设便利度（7项）、更好支持市场主体创新发展（2项）、持续提升跨境贸易便利化水平（5项）、维护公平竞争秩序（3项）、进一步加强和创新监管（5项）、依法保护各类市场主体产权和合法权益（2项）、优化经常性涉企服务（13项）等九个方面共计50 条。这些改革举措的共同特点是重点围绕数字政府向市场主体提供各类便利化服务、营商环境法治化建设等展开，足见我国营商环境建设中的主要问题集中于此。

　　

　　

　　（一）数字基础设施建设区域不平衡

　　从总量来看，我国数字基础设施建设位居世界前列，但从地区来看，我国各地发展程度差异较大。以互联网发展情况为例，广东省以域名数量534.7万个位居全国首位，其次是北京市373.2万个，我国域名数量200万以上的省份或直辖市仅有6个，有15个省份域名数量不足100万个，内蒙古、青海、新疆、宁夏、西藏等省份和自治区域名数量不足20万个。移动互联网用户数和互联网宽带接入用户数最高仍然为广东省，广东省也是我国唯一互联网用户数过亿户的省份，海南、青海、宁夏、西藏等省份和自治区的移动互联网用户数均不足千万。据中国互联网络信息中心发布的第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，东部地区互联网普及率明显高于中部和西部地区，但各地区的差距近年来呈现出减弱的趋势。

　　

　　

　　（二）数字政府建设创新能力和协调能力不足

　　数字营商环境通过对传统营商环境的数字化改造和提升，进一步优化了行政审批服务，简化了市场主体登记注册流程，通过“互联网＋政务服务”极大地提升了市场主体在全生命周期中获得服务的便利性。2021年，我国电子政务在线服务指数全球排名提升至第9位，"掌上办""指尖办"已成为各地政务服务标配，"一网通办""跨省通办"取得积极成效。但与此同时，数字政府的创新应用能力不强，仅仅将政务业务操作原样照搬到线上，在此过程中缺乏对流程优化的简化设计和服务模式的革新。另外，地方数字政府建设过程中协同能力不足，各省市数字政府建设做法也不尽相同，从而制约了政府之间的相互合作。另外，地方政府上下级之间、部门之间、机构之间政策衔接不畅，致使政策零散化、碎片化，信息互联互通受到抑制，加剧了"信息孤岛"效应，抑制了数字化政府建设的进程。但是从另一个方面考虑，"信息共享"本身也存在着诸多问题，例如：是否所有的数据信息都适合共享？是原始数据信息共享，还是需要进行适当处理？通过什么方式共享？在数据信息共享的过程中如何防止数据信息的非法泄露和非法使用？这些都是数字政府建设中必须面对的难题。

　　（三）数字营商环境法律法规体系建设不健全不均衡

　　首先需要肯定的是，我国数字营商环境的法治化建设取得了一定的成绩，数据保护法律制度建设不断加快，针对数字经济的法律法规体系已初步建立，成为数字经济发展的重要保障。国家自2015年起相继出台《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）、《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）、《信息通信网络与信息安全规划（2016—2020）》、《中华人民共和国网络安全法》（2017年6月1日起施行）、《网络信息内容生态治理规定》（2019年12月15日国家互联网信息办公室令第5号），2021年还出台了《网络交易监督管理办法》（2021年3月15日国家市场监督管理总局令第37号）、《中华人民共和国数据安全法》（2021年9月1日起施行）和《中华人民共和国个人信息保护法》（2021年11月1日起施行）等，其中《中华人民共和国数据安全法》是数据领域的基础性法律。目前全国已有许多地方在数据立法方面进行探索，深圳市、上海市、北京市、浙江省、安徽省等都先后出台了相关法律规章。

　　数字营商环境的优化很大程度上借助于数字技术的发展，然而数字技术具有双重属性，一方面带来效率提升的同时，另一方面也存在着诸多风险。传统营商环境的数字化改造和升级在优化营商环境的同时，不可忽视的是信息技术潜在的风险。从某种程度来说，缺乏正确充分认识的技术的应用可能带来营商环境的恶化。"算法黑箱"、"算法合谋"、大数据和人工智能交互下的"隐形"不正当竞争行为不断涌现，这些都损害了消费者的合法权益，也损害了部分投资者的权益。"法治是最好的营商环境"，这一点在数字营商环境下显得更为突出，法律空白和法律交互对数字营商环境的法治化建设提出更高要求。数字经济时代催生的一系列新经济、新业态，其行为主体、行为性质可能是多部法律规制的对象，因此在立法的系统性、协调性、统一性方面需要做出更多努力。另外，很多技术算法的运行已经脱离了现有法律的适用范围，无法认定侵权责任的存在，更无从谈及责任的救济。

　　从我国地区营商环境法律法规建设情况来看，各地纷纷出台了地方性的《优化营商环境条例》，总体来看，时间上呈现出“北早南晚、西早东晚”的特点：河北省于2017年发布《河北省优化营商环境条例》，陕西省于2018年发布《陕西省优化营商环境条例》，东北三省均于2019年发布《优化营商环境条例》，而东部省份多在2020年之后发布了《优化营商环境条例》。从内容上来看，目前各地的法规条例等主要针对传统营商环境改善，对于数字营商环境建设的规定涉及较少。

　　（四）数字营商环境评价指标体系缺失

　　从世界范围来看，目前国际上公认的对于传统营商环境的评价是世界银行每年发布的《营商环境报告》，首次发布于2003年。但由于世界各个经济体的制度、文化、发展水平千差万别，此套评估体系也逐渐显现出一定的局限性。2020年8月27日，世界银行宣布暂停发布《营商环境报告》。除此之外，经济学人智库（EIU）每五年进行一次营商环境评估与排名，以全球82个国家与地区为样本，从宏观视角出发构建营商环境评价指标体系，设立10项一级指标，其下设多项二级指标。EIU旨在评估当前营商环境状况，并对未来五年营商环境发展进行预测，对各地区营商环境发展提供指导意见。科尔尼咨询公司于2019年初发布世界首个《全球城市营商环境指数》（GCBED），对全球 45个国家的100座城市进行营商环境评价，其中包括20座中国城市。

　　从国内来看，2018年以来，国家发展改革委逐步构建并完善了中国营商环境评价体系。2019年，经国务院批准，国家发展改革委牵头组织在我国41个城市开展了营商环境评价，并在东北地区的21个城市开展了营商环境试评价。从企业全生命周期和城市高质量发展两个视角，构建包含18个一级指标和87个二级指标的营商环境评价指标体系，综合反映各省市地区营商环境建设成效。2020年，国家发展改革委继续沿用2019年的营商环境评价指标体系对我国80个城市进行评估，坚持以评促改，对优化营商环境过程中发现的问题进行分类处理，加强经营环境建设，加快改革步伐，提高建设质量。同时，目前我国国内不同机构也推出了各自的营商环境评价指标体系。例如，2020年粤港澳大湾区研究院、21世纪经济研究院联合发布的《2020中国城市营商环境报告》对我国296个城市进行营商环境评估，以城市营商环境作为一级指标。另外，中央广播电视总台编撰了《中国城市营商环境年度报告》，是第一份由国家主流媒体发布的第三方营商环境报告。上海发展战略研究所在广泛调研和征求社会各界意见的基础上，提出了立足上海实际、紧贴企业诉求、利于精准对标的全球城市营商环境指标体系。全国工商联发布的2021年度“万家民营企业评营商环境”主要结论，也是基于一套营商环境评价指标体系。国内还有众多学者尝试构建营商环境评价指标体系并进行实证结果分析。

　　近些年，世界各国和国际组织在有关数字经济的营商环境、数字贸易营商环境等领域的评估和规则制定上已经采取了诸多行动。但是目前的评价体系无论是国际还是国内并没有将数字经济与营商环境进行综合考量，已有评价指标或者针对数字经济具体领域进行专题评价，或者将数字经济指标作为构成要素进行评价，但是却偏离了营商环境的范畴（详见表2）。

　　

　　2022年2月4日，世界银行发布了宜商环境评估体系说明，结束了Doing Business项目，开启了宣商环境 Business Enabling Environment（BEE）新项目，标志着世界银行对全球商业环境的评估进入新的阶段。BEE 评估所涵盖的具体指标，将按照企业全生命周期及其参与市场的程序环节组织制定，包括企业设立、运营和退出三个阶段，目前考虑的指标领域涉及市场准入、获取经营场所、市政公用基础设施报装、雇佣劳工、获取金融服务、跨境贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争、办理破产等10个方面。此外，数字技术应用和环境可持续性将作为跨领域主题置入全部指标领域。BEE项目预计2023 年底发布第一期报告。在此过程中，我国学者有必要进行深入研究，结合BEE项目形成符合我国国情的数字营商环境评价指标体系。

　　三

　　优化我国数字营商环境的对策建议

　　（一）构建现代化数字基础设施体系

　　数字营商环境下新型数字基础设施是否完善，越来越多地成为企业投资行为的重要考量。习近平总书记在《中国共产党第二十次全国代表大会报告》中提出：我国要加快建设数字中国。加快发展数字经济，优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。

　　首先，从国家层面指导电信运营企业统筹布局5G和光纤网络建设，加快推进5G网络的规模化应用，以市场化方式推进网络提速降费，提高网络基础设施的可达性和可用性。全面部署基于IPv6的下一代互联网，完成数字基础设施的改造升级，实现各级政府门户网站、重点商业网站、媒体网站等改造升级，各类应用全面支持 IPv6。

　　其次，充分利用各省各地区优势，完善国家算力网络布局，促进区域协同和集约共建，建设区域型数据中心集群和国家级超算中心。同时，打造可靠可控的网络信息安全设施，构建公共数据安全防护平台，建立数据共享开放、开发利用和安全监督管理机制，确保数据在开放共享中的安全可控。

　　再次，着重降低中小企业用网成本，加快重点领域关键核心技术攻关，统筹工业互联网、数据中心、云计算、智能计算平台等设施建设，推进物流业的数字化升级。

　　进一步分析会发现，在数字基础设施建设过程中资金来源也是个重要问题，可以探索市场主体投资模式，充分调动市场主体的投资积极性，开展多元主体共同参与共同建设共享成果。政府应放宽市场准入，全面实施市场准入负面清单，对于清单之外的所有行业、领域，都要给予各市场主体公平参与的机会，打破数字基础设施单一投入模式，创新数字基础设施建设投融资模式，探索社会化市场化的数字基础设施建设和运营模式。

　　（二）大力推进数字政府建设

　　数字政府建设应着力从数字政府服务以及数字政府治理方面入手，通过数字化有效赋能政务环境优化，提升政府服务与监管能力。传统营商环境体系下，政府服务以"最多跑一次"为优化标准，在数字营商环境下，可以最大限度实现“一次不用跑”。

　　通过建立健全信息化政府平台，继续优化完善平台功能，避免线下服务的简单“线上化”，推进公共数据开放共享，保障线上办理政务透明化、信息公开化，提升网络应对能力，全面提高在线服务水平，从而提升政府服务效率，提升便企利民水平。

　　数字经济的经营理念、运作模式和发展路径与传统业务有所不同，需要建立面向数字经济的监管体制。推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合，着力提升矛盾纠纷化解、社会治安防控、公共安全保障、基层社会治理等领域数字化治理能力，打通审批和监管业务信息系统，形成事前事中事后一体化监管能力。

　　同时，各级人民政府应当加强政府诚信建设，建立政务诚信监测治理体系和政府失信责任追究制度。政府服务平台是载体，而最终执行者是人，需要建立完善的奖惩机制，一流的营商环境靠人去执行和实现。应将责任落实到位，建立有效的投诉机制，市场主体投诉第一时间回复，由相关部门进行协调解决，将投诉事件的处理列入政府部门的KPI考核。

　　（三）提升数字营商环境法治化水平

　　《中国共产党第二十次全国代表大会报告》中指出：扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。优良的法治化营商环境是经济综合竞争力的重要体现，着力增加营商环境方面的"良法"供应，进一步提升营商环境法治化水平，从而推进和保障经济高质量发展。数字营商环境优化要求在传统的法律法规完善基础上，增强对知识产权的保护力度，增加对数据隐私和安全的相关保护。这是在数字经济背景下对营商环境优化提出的新的要求。因此，应更加广泛地运用数字技术体系提升知识产权保护水平与效果，尽快完善相关立法，提升法治化水平，从而为企业发展提供最适合的营商环境。与此同时，市场主体也能够明确法律红线底线，在法律的指引和政策的鼓励下正确投资。

　　首先，构建系统完备有效的制度体系。我国各省区市已经相继出台了地方性的《优化营商环境条例X行动实施方案》等，下一步应重点放在制度的落地、实施和运行方面。同时，应加大法治化营商环境满意度考核在营商环境总体考核中的权重，实施科学有效的法治化营商环境满意度考核体系。

　　其次，构建公平公开公正的法律环境。全面公开行政执法部门权责清单，明确执法主体、执法程序、执法事项范围。积极推动行政处罚、行政强制案件上网运行，实现执法公示、全过程记录、重大执法决策法制审核全覆盖。切实保护企业合法权益，对企业认为行政机关侵犯其权益的复议案件，设置行政复议"快速通道"，加快审理，及时办结。将拖欠中小微企业账款案件纳入"绿色通道"，压缩办理破产周期，持续提升办理破产质效。

　　（四）科学构建数字营商环境评价指标体系

　　我国应积极参与构建既符合我国国情，同时又能得到国际认可的数字营商环境评价指标体系，提升我国在国际数字营商环境评价中的话语权。在数字营商环境评价指标体系的构建方面，应充分考虑如下原则：

　　1.突出软环境评价的主体地位

　　无论是从营商环境本身的概念来看，还是从世界银行营商环境评价指标的多次调整来看，均体现出对于制度、规则、法律、人文等软环境的重点评价。因此，数字营商环境评价体系的指标设定应突出软环境评价，有效降低制度性交易成本。

　　2.提供营商环境优化的目标清单

　　充分发挥营商环境评价指标体系的指导作用，在对评价目标进行客观评价基础上，更重要的是提供优化营商环境的方向指引。尤其是在数字经济的大背景下，优化营商环境的具体内容更加丰富，指标体系的设置更应突出考核评价的导向作用，做到以评促改、以评促建、以评促优。

　　3.评价指标的可检验性以及数据的可获得性

　　评价指标的设定既要能够客观完整地反映数字营商环境的高低优劣，同时又能够准确获得。评价指标需要充分借鉴国际上公认的评价指标体系，不能偏离了营商环境的内涵。

　　来源：《东北师大学报（哲学社会科学版）》2023年第2期

　　作者：孙莉莉 李锋

　　参考文献：略

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