李峻：用“六个必须坚持”的方法论学习新《行政单位财务规则》

　　党的二十大报告对习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论作出了“六个必须坚持”的新概括——“必须坚持人民至上、必须坚持自信自立、必须坚持守正创新、必须坚持问题导向、必须坚持系统观念、必须坚持胸怀天下”。近日，财政部修订了《行政单位财务规则》（财政部令第113号，以下简称新规则），笔者建议全国各级各类行政单位财会人员在学习新规则时，学好用好“六个必须坚持”，以新的方法论把握新规则的具体内容：

　　一、必须坚持人民至上，用政府的“紧日子”换取老百姓的“好日子”

　　习近平总书记强调：“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子，这是我们党的宗旨和性质所决定的。”新规则的修订多处体现了用政府的“紧日子”换取老百姓的“好日子”的管理理念。新规则第二十一条，对应原《行政单位财务规则》（财政部令第71号，以下简称原规则）的第二十条，增加了“不得擅自扩大开支范围、提高开支标准，建立健全支出管理制度，合理安排支出进度，严控一般性支出”的表述。把政府“过紧日子”作为常态化要求，上升到了部门规章的层面，形成了硬约束。

　　该条目增加的内容，对上衔接了《中华人民共和国预算法实施条例》第六十条：“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算，遵守财政制度，强化预算约束，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金，合理安排支出进度。”对下与《财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预[2022]126号）等文件进行了衔接，形成了行政法规、部门规章与规范性文件共同约束行政单位规范支出管理的制度体系。

　　行政单位坚持“过紧日子”，就要在各项支出上做到精打细算。新规则第二十四条增加了“行政单位可以根据机构运转和完成工作任务的实际需要，实行成本核算”等内容，回应了近年来《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号)等文件对加强政府成本核算的要求。

　　二、坚持自信自立，继续发扬艰苦奋斗的光荣传统和优良作风

　　艰苦奋斗是中国共产党的政治本色和优良传统，是党和人民在历经艰难险阻、创造历史辉煌的进程中铸就并代代相传的传家宝。行政单位在开展财务工作时，必须继续坚持我们党的光荣传统和优良作风，体现党的性质和宗旨。

　　财政部部长刘昆同志在党的二十大报告学习辅导读本《健全现代预算制度》一文中强调：“健全现代预算制度，要把艰苦奋斗、勤俭节约作为预算收支安排的基本原则，党政机关坚持过紧日子，勤俭办一切事业。”

　　新规则第三条在行政单位财务管理的基本原则中增加了“艰苦奋斗”“从严从简，勤俭办一切事业”等表述；预算管理方面，第十条增加了行政单位编制预算应当综合考虑的因素：“资产配置标准和存量资产情况”，即以存量定增量、以标准定增量，体现了坚决杜绝奢侈浪费的决心；收入管理方面，第十八条增加了“未纳入预算的收入不得安排支出”的内容；支出管理方面，第二十条增加了“行政单位应当将各项支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算”等内容。这些都体现了统筹各类资金、合理安排支出的管理思路，为行政单位继续发扬艰苦奋斗精神、进一步规范财务管理指明了方向。

　　三、坚持守正创新，既要统筹现行政策又要适当预留改革空间

　　守正，直接体现在了这次修订继续保持原有的总体框架不变，在章节上保持了新旧条目上的大体一致，对于重点修改的内容做到了与同类制度的协调。新规则第六章“资产管理”从第二十九条至三十三条，在资产定义方面与《政府会计准则——基本准则》《政府会计准则第1号——存货》《政府会计准则第3号——固定资产》《政府会计准则第4号——无形资产》相协调；从第三十四条至四十四条，在具体管理要求方面与《行政事业性国有资产管理条例》（中华人民共和国国务院令第738号）、《财政部关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知》（财资[2018]108号 ）等文件相协调。

　　创新，就是能够坚持与时俱进，使用原则性表述为后续改革预留空间，主要体现在：新规则第十二条，对于预算调剂，原则表述为：“预算在执行中应当严格控制调剂。确需调剂的，行政单位应当按照规定程序办理”。虽然与《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）第七十二条相关表述相衔接，但目前还没有具体细则。第二十四条，对于成本核算，原则表述为：“成本核算的具体办法按照国务院财政部门有关规定执行”，后续还需要结合行政单位的职能目标、成本信息需求、成本核算对象及其范围等进行进一步研究。第三十九条，原则表述为：“行政单位货币性资产损失核销，按照本级财政部门预算及财务管理有关规定执行。”上述条款的原则性表述，既实事求是地陈述了目前的管理现状，也从制度层面留出了完善的空间。

　　四、坚持问题导向，依法依规保障执行力度

　　针对规则执行中可能出现的情况和问题，原规则第五十九条规定的罚则仅按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）处理。而新规则第六十一条明确：“财政部门、行政单位及其工作人员存在违反本规则规定的行为，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为的，依法追究相应责任。”惩处的依据从行政法规扩大到了法律的范畴，加大了查处力度。比如，《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定了滥用职权犯罪行为；《中华人民共和国公务员法》第一百零四条规定了公务员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为；党员违规行为，还应当适用《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中国共产党纪律处分条例》相关条款规定。

　　特别说明的是，近期中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，其中：“加大对违法违规行为的处理处罚力度，大幅提高违法违规成本，推动实施联合惩戒，依法依规开展追责问责”的表述，也为新规则的执行营造了良好的政策氛围。

　　五、坚持系统观念，完善预算绩效管理体系

　　全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。刘昆同志在《健全现代预算制度》一文中指出：“深化预算绩效管理。扩大重点绩效评价范围，提高绩效评价质量。推进部门和单位整体支出绩效评价，探索开展政府收入绩效管理。用好绩效评价结果，形成评价、反馈、整改、提升良性循环。”

　　新规则对如何贯彻落实绩效管理做了系统安排。在目标任务方面，新规则第四条明确增加了一项：“全面实施绩效管理，提高资金使用效益”；在预算编制环节，第十条对行政单位编制预算时应当考虑的因素增加了一项——“（五）有关绩效结果”；在预算管理环节，第十五条要求“行政单位应当全面实施预算绩效管理，加强绩效结果应用，提高资金使用效益”；在支出管理方面，突出了全过程的绩效理念，第二十条是新增内容：要求“行政单位应当将各项支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算”；在资产配置环节，第三十五条规定，配置资产必须考虑绩效目标。

　　这些新修订的内容，充分统筹了原规则发布以来国家出台的诸多预算绩效管理的法规制度文件，如预算法及《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）等。预算绩效管理全过程、全方位、全覆盖的要求，系统性地体现在了新规则各章节中。

　　六、坚持胸怀天下，集中体现各项改革的举措和要求

　　就基层行政单位而言，必须统筹执行近年来财政部门推行的各项改革，如预算管理、国有资产管理、政府综合财务报告等，这对于行政单位学习政策、执行政策提出了更高的要求。新规则的制定充分考虑了基层单位的具体工作实际，体现了“万物并育而不相害，道并行而不相悖”的胸襟。

　　关于内部控制改革，新规则第四条第二款增加了“实施内部控制管理”的内容，第五十九条增加了“按照规定编制内部控制报告”的内容，集中体现了《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等文件的要求。

　　关于政府综合财务报告制度改革，新规则第四条涉及的主要任务条款、第九章整体都有较大篇幅调整，体现了《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》中的各项要求。

　　关于预算管理改革，新规则在多处回应了预算法及其实施条例修订内容、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》、《政府非税收入管理办法》等文件精神。

　　关于会计管理工作，新规则在第五条增加按照统一会计制度进行会计核算的总体要求，修改了机构人员配备、代理记账等具体规定，体现了与《中华人民共和国会计法》（2017年修正本）、《代理记账管理办法》（财政部令第80号）、《财政部关于加强国家统一的会计制度贯彻实施工作的指导意见》（财会[2019]17号）等制度文件的衔接，增强指导性。 

　　总之，“六个必须坚持”是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政经验总结，具有坚实的真理力量和强大的实践力量。广大行政单位会计人员可以尝试使用崭新的、科学的世界观和方法论，把握好、运用好新规则。