乐传永 许日华：高质量发展：新时代推动高等学历继续教育改革的主旋律

　　日前，教育部印发了（以下简称《意见》）。《意见》凝练出了22条，条条具有时代前瞻性和现实针对性，另外为了推动《意见》的有效贯彻落实，《意见》还同时配套出台了《普通高等学校学历继续教育办学基本要求（试行）》和《普通高等学校学历继续教育人才培养方案编制》两个附件。整体看，这套政策文件可以看作是新时代推动我国高等学历继续教育改革的风向标。认真研判这个风向标的走向，我们可以深切地感受到，迈向高质量发展始终是文件中一以贯之的主线。

　　

　　进入新时代以来，推进教育现代化建设已成为国家意志并确立为国家政策纲领。为实现整体教育现代化的奋斗目标，国家正在推进各级各类教育的高质量发展，可以说，高质量已经成为唱响我国教育发展的最强音。比如在高等教育发展上，国家先后围绕“双一流”建设出台了一系列政策文件，同时还面向全国高校着力推进一流本科教育和一流研究生教育体系建设；在职业教育发展上，国家先后出台了“职教20条”和“双高计划”；在基础教育发展上，国家着眼于建设高质量教育体系，针对针砭时弊，出台了“双减”政策。而对于高等学历继续教育来说，诚如《意见》在开篇中所指出的那样，它是高等教育的重要组成部分，是构建服务全民终身学习教育体系的重要内容，是人民群众创造美好生活、实现共同富裕的重要途径。由此可见，高等学历继续教育作为我国推动教育发展的一个重要环节和一项重要内容，同样也是新时代党和国家推动教育现代化建设整体框架中的一个重要组成部分，在这种背景下，高等学历继续教育不应成为也不能成为推动教育高质量发展的软肋，必须毫不动摇地朝着高质量发展的道路迈进。因此，此时出台《意见》，是及时的，也是非常必要的。

　　另外，从我国高等学历继续教育的发展历程来看，也已经到了推进高质量发展的阶段。一方面，从办学规模来看，“文革”结束以后, 国家出现了罕见的高学历人才断层现象，比如，1976年我国每万人口中仅有11.6人接受过高等教育，在世界排名倒数第九位，因此，补偿在职成人的学历层次成为当时高校继续教育办学的一项重要任务，高等学历继续教育规模随之呈现出扩充和壮大趋势，但随着我国高等教育大众化的水平不断提升，高等学历继续教育的发展规模开始出现了递减迹象，到了2020年，普通高校的在校生规模已是高等学历继续教育规模的2倍（3285.3万人和1623.7万人）。今天，我国已经进入了高等教育普及化阶段，可以预测的是高等学历继续教育的规模将会进一步递减，为此，高等学历继续教育需要实现从外延式规模扩张型向内涵式质量提升型转变。长期以来，高校主要精力放在了扩大生源规模、拓展办学空间、增加办学收益等外延式办学上，而对办学定位、制度建设、治理体系、人才培养质量等内涵式发展、质量提升的关注度不够。高等学历继续教育唯有实现转型变革，才有可能满足人民群众日益增长的美好生活需求、满足市场主体对更高质量人才的需要，从而实现为国家人力资源大开发做出重大贡献。这次《意见》的出台，历经近三年的调研、起草、几易其稿的基础上，形成了一份以高质量发展为主题的精品政策佳作。

　　《意见》的核心要义和主要内容，我们认为主要体现在以下四个方面。

　　一、规划先行是推动高等学历继续教育高质量发展的方向指引

　　规划就其本意来说，是指制定比较全面长远的发展计划，是在对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量的基础上，设计未来整套行动的方案。质言之，规划实际上就是关于未来发展方向的一种系统性思考和未来发展蓝图的一种整体性设计。根据规划的内涵，《意见》中的22条实质上都可以看作是规划内容，但这样理解对于框架性地整体把握《意见》中关于推进高质量发展这个主题来说，显然过于具体，容易陷入“只见树木不见森林”的细枝末节中，为此，需要结合《意见》主旨，对高质量发展的方向性框架进行再勾勒。

　　首先，从办学主体来看，《意见》通过对学历继续教育在普通高校中的地位和作用进行了再明确，旨在切实强化举办高校是推动高质量发展的责任主体。当然，如果从利益相关者的视角来看，推动高等学历继续教育高质量发展，仅从外部来看就涉及到高校、政府、市场、社会等众多相关主体，但在这些主体中，举办高校毫无疑问是最主要的组织实施者，可以说，高等学历继续教育能否迈向高质量的发展道路，或者说能否打赢高质量发展这场硬仗，举办高校是直接责任主体，因此，抓住了举办高校这个关键主体，就等于说抓住了事物的主要矛盾，牵住了“牛鼻子”。长期以来，高校举办学历继续教育的积极性不可谓不踊跃，但对质量的意识存在偏差，对办学的规范管理不够严格，没有纳入到学校整体发展体系和置于应有的地位，学历继续教育在学校处于边缘化。为此，这次《意见》在明确办学定位、加强党的领导、压实各方责任等条目中，用了大量的篇幅对举办高校落实高等学历继续教育高质量发展的责任进行了阐释和规定，内容指向明确，可谓是招招击中要害。

　　其次，从办学水准来看，《意见》中不论是对教育教学过程的组织实施，还是办学管理的规范，抑或是办学水平的评估，处处都闪烁着建设质量标准的理念与要求，旨在实现以标准建设引领学历继续教育高质量发展。当前，为推动我国教育高质量发展，教育部高等教育教学评估中心已经更名为教育部教学质量评估中心，这项举措的背后是在对学前教育、普通中小学教育、特殊教育、职业教育等各级各类教育开展教育质量评估监测，从而建立全口径、全学段、全类型的教育质量评估体系。开展教育质量评估，前提是要对质量标准有所明确，就高等教育领域而言，学历继续教育与高校其他领域的本科生教育、研究生教育等教育类型相比，在质量标准建设上，是偏软偏慢的。这次，《意见》从各个方面强化质量标准建设与完善，我们认为，这有利于在迈向高质量建设发展的新征途上，形成学历继续教育与全日制的专科教育、本科教育、研究生教育竞相迸发、共创一流的良好发展格局。

　　再次，从办学样态来看，《意见》通过推动分类发展，旨在引导举办高校在各自类型内追求学历继续教育一流办学质量，从而形成 “各美其美、美美与共”的良好格局。当前，分类发展在我国高等教育体系中已经成为一种基本的指导原则。分类发展应用到高校层面，大体可以分为研究型大学与应用型高校；应用到人才培养领域，可以分为培养创新型人才、应用型人才、技术型人才等类型；应用到师资聘任上，可以分为科研型师资、教学型师资、社会服务型师资等类型。就人才培养领域而言，分类发展的实质是指根据高校或学科专业的办学定位和社会服务面向，首先确立培养哪种类型的人才，然后按照所要培养类型人才的成长成才规律，差异化地组织教育教学资源进行实施，最后在所追求的类型内达到一流的培养水平。分类发展在《意见》中得到充分彰显和应用，《意见》明确要求中央部委所属高校、地方高校、高等职业学校根据自身办学定位和特色优势，确立不同的人才培养目标和重点发展领域。另外，需要明确指出的是，分类发展并不是追求极端差异化，而是在遵循共性的基础上充分彰显个性，这诚如《意见》中所表述的那样，在遵循立德树人要求和加强思想政治教育方面，在遵循统一通过成人高考入学、统一专业教学基本要求、统一最低修业年限以及统一毕业证书等方面，不管是对哪种类型高校，都是有高度的共性要求的。

　　二、内涵发展是推动高等学历继续教育高质量发展的核心任务

　　一是推进高等学历继续教育高质量发展，需要以思想政治教育为主线全面落实立德树人根本任务。高等学历继续教育从根本上说仍是一项育人的工作，需要坚持育人为本。进入新时代，党和国家高度重视各级各类教育的立德树人工作，对此，习近平总书记在多个场合进行了重要论述并反复强调其重要性，比如，他在全国高校思想政治工作会议上明确强调，“高校思想政治工作关系高校培养什么样的人、如何培养人以及为谁培养人这个根本问题，要坚持把立德树人作为中心环节，把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人，努力开创我国高等教育事业发展新局面。”为了做好高等学历继续教育的立德树人工作，《意见》就如何加强思想政治教育提出了明确的要求，比如要求举办高校在坚持马克思主义指导上，全面落实习近平新时代中国特色社会主义思想上以及加强思想政治理论课和课程思政建设等方面，都提出了明确的部署。

　　二是推进高等学历继续教育高质量发展，需要强化教学有效组织的管理作用。人才培养活动的重要环节是教学工作，而高等学历继续教育教学工作是一个复杂的系统过程，必须有目的、有计划、有组织地对其教学过程进行管理，才能使教学工作有条不紊地进行并取得较好效果，因此从这个意义上，教学组织与管理是提高高等学历继续教育教学质量和人才培养质量的基本保证。与高校其他领域的教学活动相比，鉴于学历继续教育学生的学习时间比较灵活，难于集中时间进行长时段统一组织教学活动，加之高校对这个领域的教学组织规范性意识不够，因此，在规范教学组织实施上还存在较大提升空间。对此，《意见》要求举办高校从重视教学管理制度开始，全过程强化线上教学和线下面授的规范管理，切实保障课堂教学、实验实训、作业考核、毕业论文（设计）等方面水准和质量，另外，《意见》还对学生考勤、管理与服务、多元能力评价以及参加开学（毕业）典礼等重要活动作出了明确要求，所有这些，对确保教学质量、保证教学秩序、提高教学效率无疑起到巨大的促进作用。

　　三是推进高等学历继续教育高质量发展，需要强化教育教学改革的方法作用。教学方法改革不仅是一个学术理论探讨的话题，更重要的还是一个政策实践实施的问题。但不管怎样，大家能够取得共识的是，对于培养高质量的人才而言，方法没有好与不好之分，只存在适用与不适用的差异。如何判定适用与不适用呢？首先要看受教育的对象是谁？成人学生和中小学生乃至与全日制的本科生、研究生都有着明显差异；其次，还要看培养什么样类型的人才？培养学术创新型人才、工程应用型人才与技术技能型人才之间有明显的教学方法差异。另外，在互联网+盛行的背景下，信息技术又为教学方法的改革添加了新的动能。正是基于以上多重考量，《意见》专门提到如何创新教育教学模式的问题，这与以往教学方式更多沿用传统讲授式相比，无疑更加有利于推进高等学历继续教育迈向高质量发展。

　　四是推进高等学历继续教育高质量发展，需要强化优质师资队伍的人才作用。对于任何类型的教育教学活动来说，师资队伍的质量在很大程度上决定着人才培养的质量。在高等教育领域，我们耳熟能详的就是“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”。但不容置疑的事实是，在高等学历继续教育领域，师资队伍建设长期不被重视，教师队伍的专业化、职业化不高，特别是很多高校的校外教学点师资东拼西凑，严重影响教学质量。对此，《意见》在加强师资队伍建设上，从专兼结合、比例配置、队伍规划与管理、师资拓展、业绩考核等方面都做了明确具体规定，《意见》出台的这些规定与举措，有利于从根本上解决这个领域的师资队伍建设薄弱问题，能够极大地促进高等学历继续教育高质量发展。

　　三、规范办学是推动高等学历继续教育高质量发展的刚性约束

　　围绕规范和加强办学管理，《意见》就严格办学基本要求、加强教材建设管理、规范校外教学点管理、健全监督评估机制四大领域作了明确规定与要求。总的看，这些规范管理的责任主要在于各地和各举办高校。

　　其一，就严格办学基本要求而言，通过仔细研读要求各级教育行政部门严格落实的《普通高等学校学历继续教育办学基本要求（试行）》和要求各举办高校严格落实《普通高等学校学历继续教育人才培养方案编制》，明显地可以体悟到举办高等学历教育在规范性越来越强的基础上，同时高质量办学追求跃然纸上，由此我们可以得出的基本预判，过去那种办学随意性的状况将不复存在，靠“找几间教室、派几个教师”就可以完成学历继续教育办学任务的现象也将一去不复返了，支撑高等学历继续教育高质量发展的办学条件将迎来一个黄金改善期。

　　其二，就加强教材建设管理而言，目前，大多数学历继续教育使用的教材都是普通类的本专科教材，仅是内容做了一些简单删减或者是调整一点难度，学历继续教育的系列教材严重不足，这在一定程度上严重影响了教育质量。众所周知，教材是组织实施教学的主要依据，是教学大纲的具体化，是课程资源的重要载体，其内容和表现方式决定教学的质量和效率，因此，教材对任何学段的教育而言都至关重要。这次，《意见》针对教材偏离高等继续教育的培养目标，实践性、创新性教育较弱，内容滞后于社会经济和科技的发展，不符合学历继续教育教与学的需求等问题，突出强调了要从教材建设上压实管理职责，确保对编写优秀教材的支持力度。

　　其三，就规范校外教学点管理而言，《意见》通过对校外教学点设置条件与程序、控制布点数量和范围、加强办学监管和质量监测等方面进行要求或鼓励，能够大幅提升校外教学点的教学资源与设备、教学环境以及教学氛围等，有效扭转校外教学点盲目扩张、监管不严格、办学行为不规范从而最终影响教育教学质量提升等突出问题。

　　其四，就健全监督评估机制而言，评估在促进教育高质量发展中起着重要的作用。但与高校其他领域尤其全日制本科教育领域相比，高等学历继续教育在评估体系、评估机制、评估开展以及评估结果应用等方面，都显得滞后与不足，在监管办学质量上没有充分发挥应有的刚性约束。从这次《意见》中关于健全监督评估机制的具体举措来看，力度之大、范围之广、应用之严，都表现出了前所未有的大力度。我们有充分的理由相信，坚强有力的评估制度体系，必将能够推进《意见》各项重要举措落到实处，一定能加速高等学历继续教育高质量发展的进程。

　　四、数字赋能是推动高等学历继续教育高质量发展的新型利器

　　在新一轮信息技术革命的推动下，以互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术加速创新，日益融入经济社会发展的各领域全过程；数字技术的更新迭代、普及渗透，还深刻影响和改变着人们的价值观念、行为方式和生产生活。在这种背景下，数字技术给教育领域也同时带来了深刻变革和深远影响。就数字技术赋能高等学历继续教育高质量而言，主要有以下体现：

　　一是数字技术有助于推动高等学历继续教育形成共建共享的高质量发展格局。推进优质教育资源共建共享已经成为世界各国提高教育办学水平和质量的新趋势、新做法。长期以来，由于缺乏数字技术的辅助、赋能，很多优质教育只能面向少数学生服务，比如哈佛大学、剑桥大学、清华大学、北京大学等顶尖高校的教育教学资源主要为本校师生服务，很难向其他高校、其他地区、其他国家的受教育者延展和辐射。如今数字化技术的蓬勃兴起，加之数字化战略的快速推进，使得学校之间、区域之间、国家之间共建共享优质教育资源已经完全具备了可能性和可行性。这些年，我国在包括学历继续教育在内的各级各类教育都进行了有益的探索，积累了丰富的经验，为提升教育质量做出了不可替代的贡献，为了推动我国教育向更高质量水平迈进，当前，教育部已经整合全国优质高等教育数字资源，建设了国家高等教育智慧教育平台，并已经正式上线，这为推动知识无国界、学习无围墙提供更大的可能性和优越性。《意见》基于对上述趋势的准确把握，在促进优质数字资源共建共享层面推出了管用、可用、能用的有力举措，这将为促进形成共建共享的全国高等学历继续教育高质量发展格局提供了极大便利性。

　　二是数字技术有助于推动高等学历继续教育形成公正公平的高质量发展格局。推进建设高等学历继续教育高质量发展格局，不但要有共建共享的优质教育数字资源作为支撑和保障，还必须着力打造一个具有公平公正样态的高质量发展格局。如何打造这样的样态呢？一方面，要充分依托数字技术对学校的办学资质、办学特色、办学优势等众多信息能够透明公开，这样能够极大地减少学生在报考学校和专业过程中避免盲目性，能够根据自己想成为什么样的人和适合读什么学校与专业进行选择，最大程度避免错位配置、留有遗憾等不公正现象的发生；另一方面，还要充分依靠数字技术确保各环节管理的客观公平，通过规范流程、杜绝人为干预，减少人为徇私舞弊现象的发生，确保学生的正当权益不受到侵害。《意见》在提升数字化公共服务水平和推动办学管理智慧化两大方面，对落实公平公正理念有着强有力的政策举措与部署，这能够极大地增强人民群众和社会公众对政府和高校联合打造公正公平的高等学历继续教育高质量发展格局的信心。

　　三是数字技术有助于推动高等学历继续教育形成全面评估的高质量发展格局。长期以来，人们在评估的过程中，一直期望评估证据能够准确无误，能够可视化，但碍于技术条件有限、证据收集困难，很难做到在每个环节、每个领域都有有效的证据资源作为评估支撑，因此，追求全面可视化的评估也只能成为一个美好的愿景，教育质量的提升水平和程度很多时候也不得不依靠人为性的主观裁量，拿不出有力的客观证据。利用数字技术促进高等学历继续教育形成全面评估的高质量发展格局，可以循着两条主线行进，其一是面向教学全过程建立“投入（input）-过程（process）-产出（output）”的数字化技术评估模式，通过利用新一代信息技术动态获取办学资源的人财物投入、教育教学过程管理、人才培养结果等领域的大数据，并在此基础上分析大数据之间的内在关联性关系，以此来测评人才培养质量的发展水平；其二是面向学习全过程建立技术诊断评估模式，首先建构学生学业评价的数据采集指标体系，其次是对采集的数据进行在线分析追踪，再次是形成评价报告，得到教师考评、学生自评、班级纵向和横向比较等在线大数据，最后针对评价报告给出学生、教师或学校改进的建议，进一步提升学习质量。对于构建全面评估的高质量发展格局，《意见》已经给出了非常有力的举措，但随着高等学历继续教育高质量发展深入地推进，我们认为在这些方面还有较大的提升空间和细节。

　　五、结语

　　总的看，《意见》的出台，已经拉响了新时代高等学历继续教育改革迈向高质量发展的冲锋号。但《意见》能否顺利实施，或者说能够有多少举措切实落实落地，这是一个政策制定到政策执行的问题。政策执行是一个实践问题，涉及到众多主体、众多因素、众多博弈，因此，如何实现从政策制定到政策执行的有序衔接、顺利畅通，必须在组织实施上有强有力的保障。让人欣慰的是，《意见》在加强党的领导、压实各方责任、加强经费保障、营造良好环境等方面给出了大力度的组织实施保障。我们相信，只要充分发挥中国特色社会主义的制度优势、领导体制，充分激发各办学主体的积极性、创造性，高等学历继续教育迈向高质量发展的道路会越走越宽、前景会越来越美好。（宁波大学副校长、教授、博士生导师 乐传永，宁波大学成人教育研究所、讲师 许日华）

　　点击“阅读原文”，查看《教育部关于推进新时代普通高等学校学历继续教育改革的实施意见》文件原文。

　　来源：教育部

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