教育优质均衡问题，是教育资源分配与高质量发展问题

　　不同阶段的政策旨趣四个国家因其政治经济背景和国家文化环境，采取不同的路径推动教育优质均衡。其中。芬兰的均衡本位政策较为典型，美国则是以质量本位为主，日韩前期强调均衡，更多关注质量。事实上，两种旨趣的界限并非泾渭分明，各国政策也在两者间互相借鉴。但总体上，发展阶段和各时期解决的问题有一定一致性，其各阶段发展和核心政策普遍可以分成三个阶段。从芬兰、日本、韩国和美国四国优质均衡政策历程来看，教育优质均衡问题实质上是教育资源分配与高质量发展问题，既涉及当前优质教育诸种要素如何更加公平惠及所有人，也涉及教育如何协调发展以提质增效。

　　（一）四国推进教育优质均衡

　　第一阶段是入学机会均等阶段。在这一阶段，四个样本国家面临的主要矛盾是民众对入学机会的普遍需求和教育资源稀缺间的矛盾。因此，各国核心任务是普及免费的义务教育，保障人人享有受教育的权利，实现入学机会均等。这一时期各国普遍基于均衡本位的政策旨趣，着眼于实行有效的投入政策，普及满足基本办学条件的学校网络，解决“有学上”的问题。第二阶段是教育过程公平与优质资源均衡配置阶段。在这一阶段，各国在普及义务教育和保障基本办学条件的基础上，其核心矛盾转变为民众对优质教育资源的大量需求与有限供给间的矛盾。因此，四个样本国家的政策注重通过合理配置相对有限的优质教育资源，关注教育过程和学校内部质量提升。但各国在具体政策旨趣上存在差异，芬兰、日本、韩国更多基于均衡旨趣，通过综合学校或平准化政策均衡推进学校教育质量提升，加大对薄弱地区投入，或通过教师流动政策使薄弱地区也有机会享有优质资源；而美国基于质量本位旨趣，扩大择校权和学校自主权，强化学校间的质量竞争以激发改进动能。

　　

　　第三阶段是教育结果公平与个性化教育阶段。在这一阶段，各国须在优质教育资源相对普及的情况下，解决民众差异化需求与优质教育资源单一化供给间的矛盾。这一时期，四个样本国家的政策关注教育结果的优质均衡，不仅力求实现对学生基本能力和学科素养培养上的均衡，而且更加关注个性化多样化发展，因应儿童自身的特征适配其所需的教育。这是充分尊重个体发展需要的高质量教育要求，也是因材施教实现每个人卓越的教育结果公平的追求，是更高水平的优质均衡。因此，各国更多基于质量本位制定相关政策，改革学校治理模式，赋予学校更多自主权，鼓励学校差异化发展，而政府发挥质量监督职能，并为薄弱群体提供专门化的教育支持。从四国的发展经验来看，教育优质均衡是逐步推进和螺旋上升的过程。政策关注点从资源投入均衡配置转向优质资源配置的选择性与适切性，继而着眼于支持教育内部的质量提升。当然，社会经济与教育质量的发展并非线性推进，不同地区与不同时期面对的问题不同，所采取的政策也存在时期间的交叉，上述阶段作为基本的分期，可以解释四国教育优质均衡发展的一致规律。

　　

　　（二）四国优质均衡政策的关键议题

　　1.资源投入与配置方式

　　资源保障是实现教育基本均衡与优质均衡的共同基础，但资源配置方式因不同阶段的目标与核心矛盾不同而有所差异。从四国经验来看，基本均衡阶段主要依靠物质和人力资源的平等配置，保障基本的办学条件和均等教育机会。但要进一步实现教育优质均衡，不仅在资源投入上须更进一步，而且也应改变资源的均等化配置方式，将资源配置与教育质量提升及学校个性化、特色化发展联系起来。各国政策针对硬件、课程、教师等资源的配置方式，主要可分为两类：一类是政府自上而下统一配置，如芬兰推行基于综合学校的全纳教育，日本、韩国采取统一的平衡性资源配置政策，特别是采用教师流动转岗制度来均衡优质教师资源；另一类是美国以自由选择和竞争来配置资源，设置资金的倾斜性和激励性政策，用市场“看不见的手”来调节教育资源均衡发展。

　　

　　2.教师发展与教师流动

　　高素质的校长和教师是推进教育优质均衡的核心主体，是教育质量的根本保证。解决了基本的办学条件均衡，优质教育资源中人力资源不均衡的问题是最需要解决、最难解决的问题。上述四国均重视教师政策，提高师范教育质量和教师资格的准入门槛，也通过教师流动和轮岗，使优质教育资源向薄弱地区辐射。推进教育优质均衡发展，既应扩大高素质校长和教师供给，以提供增量，也要建立教师培训、专业发展、流动轮岗制度，盘活师资存量，通过教师能力提升和优质师资流动，双管齐下促进教育优质均衡发展。

　　

　　3.学校治理模式

　　随着教育优质均衡深入推进，提高办学专业化水平的需求愈加迫切。不同学校各自面临的特色课程设置、教师专业成长等问题，难以通过政府统一的行政命令来解决。因此，四国不同程度地将办学权力下沉，政府简政放权，扩大学校办学自主权，使学校治理向多元共治发展。在推进教育优质均衡过程中，办学条件标准化和办学方式多样化并行不悖。政府主要负责标准制定和组织考评，建立评价问责机制以发挥督导作用，而在办学的具体问题上充分尊重学校自主性，支持学校特色化发展。所以，推进优质均衡应注重治理模式转型，厘清多元主体间的权力与责任，创新监管方式，避免过度干预，推动教育治理和学校管理现代化。同时，推进优质均衡应“造峰填谷”，不仅通过标准化建设提升学校办学条件，而且也应充分发挥优质教育的正外部性，支持绩优学校以强带弱，示范并引领其他薄弱学校的发展。

　　

　　4.弱势群体补偿

　　惠及弱势群体，保障特殊或少数群体同等享有获得优质教育的权利，是优质均衡政策的核心价值。罗尔斯在其著名的正义理论中提出“补偿利益原则”，强调如果起始的收入和财富分配状况不同，那么就应对处于不利地位者进行针对性补偿。因此，四国普遍对贫困、移民、少数族裔、英才儿童等群体制定针对性补偿政策，在融合教育、补偿性教育或是英才教育中增加投入，以有效支持每个孩子的个性化发展。

　　因此，总体而言，各国促进教育优质均衡发展的政策核心关注两个目标：均衡资源配置与提升教育质量。但是，两个目标并非天然调和，通过竞争性、多样化的发展路径刺激教育质量提升，可能会损害教育公平；而采用均等化的投入与发展策略，又不利于刺激自主的教育改进与教育创新。因此，各国政策普遍寻求在优质与均衡两维度间维持动态平衡。为了协调推进两个目标，四国优质均衡的政策旨趣大致体现出两类政策取向与底层逻辑。一是均衡本位旨趣，强调优质资源均衡配置。这种旨趣基于政府主导的逻辑，协调软硬件资源配置，以统一的标准建设学校，并要求教师在校间流动，消除择校。同时，国家统一制定课程标准，并严格教师准入标准，支持教师发展以提升质量。二是质量本位旨趣，强调以质量竞争资源。这种旨趣基于市场机制的逻辑，支持建立多样化的学校，赋予学校自主权，开放学生自由择校，鼓励质量竞争，严格考核与问责制度并公开其结果，根据教育质量的水平进行差异化的资源分配，并对薄弱校采取惩戒或补偿政策来保障公平。

　　教育优质均衡之所以成为各国政策关注的焦点，一方面是其充分反映民众对公平而有质量教育的根本需求而备受关注，另一方面也是因为教育优质均衡发展具有矛盾性、反复性，使其政策必须不断因应外界环境与发展诉求在政策旨趣间做出阶段性调整。萨巴蒂尔（PaulA.Sabatier）等提出的倡议联盟理论认为，社会经济条件、民意与公共舆论、执政政治框架、政策效果和不同倡议联盟之间的互动都是推动政策变迁的重要动力因素。从各国教育优质均衡发展的阶段来看，随着社会经济发展，国家对教育投入进一步增加，民众对教育的核心诉求也从“有学上”的入学机会转向人人可以“上好学”的高质量教育，其核心矛盾也从入学教育机会供需矛盾转向多样化教育需求与高质量资源供给间的矛盾，加之芬兰、日本、韩国和美国的选举政治体制导致倡议联盟的政策倾向左右摇摆，促使政策旨趣在均衡本位与质量本位间不断调整。因此，教育优质均衡发展目标不断推进的过程一定不是一个静态的资源配置选择过程，而应是基于多方利益博弈基础上的动态调整过程。

　　尽管四国在政策的旨趣和发展路径上存在诸多不同，但因发展阶段和目标追求上所呈现的一致性，若干核心议题在四国推进教育优质均衡发展、协调教育公平与质量间关系时受到普遍关注，也是四国政策一致的着力点。

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