吴善超：健全新型举国体制 保障高水平科技自立自强

　　

　　党的二十大全面擘画中国式现代化新蓝图，强调发展是党执政兴国的第一要务，科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力，赋予教育、科技、人才一体联动、共同为现代化建设提供基础性、战略性支撑的新使命，并对健全新型举国体制、聚力打赢关键核心技术攻坚战、加快实现高水平科技自立自强作出新部署。2022年9月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十七次会议，审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，强调要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。立足新时代统筹国家发展和安全需要，健全新型举国体制，构建协同高效的关键核心技术攻关组织体系，提升科技创新体系化能力，对于加快推进高水平科技自立自强、建设世界科技强国具有重大战略意义。

　　一、紧扣科技发展时代主题，推动举国体制探索与实践守正创新

　　举国体制演进有着深厚的历史渊源和深刻的历史逻辑。从我国发展看，举国体制的演化大致经历了三个阶段。

　　1 第一阶段是农耕文明时期的古代举国体制实践

　　在古代农业社会，采取国家主导、集中组织动员方式，统一调配资源，在全国范围形成整体合力，在重大民生工程、赈灾救济、社会保障等领域推动基础设施建设。大型水利工程、交通运输工程、边境防御工程是古代举国体制的代表作，特别是举全国之力修筑长城，几乎贯穿了古代中国农耕文明的始终。中央集权下的古代举国体制，曾对推动经济发展和社会治理、建设中华民族古代文明发挥了积极作用。

　　2 第二阶段是新中国成立后的传统举国体制探索

　　这一阶段又可分改革开放前、改革开放后两个时期。

　　改革开放前，举国体制已广泛运用于竞技体育、工业建设、国防建设、科技攻关等领域。以科技领域为例：

　　在组织战略上，建立了以中国科学院为主干的科技管理体制和科技创新体系，出台新中国首个科技发展规划，确立了“重点发展，迎头赶上”等方针。

　　在资源配置上，国家协调工农业生产，高度集中有限资源优先配置于对国防安全至关重要的科技与产业。

　　这一时期建成了相对完备的工业体系，实现了农业国向工业国的转变，特别是在“一穷二白”的基础上取得了“两弹一星”等重大成就。

　　改革开放后，举国体制探索更加注意学习借鉴西方科技发达国家的经验，特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，重大科技攻关、重大战略产品研制逐步引入市场机制。这一时期相继取得一系列基础科学突破和工程技术成果，也都得益于在全国范围的统一组织、集中动员和高效调配。同时，举国体制下各类战略目标的推进和实现，也越来越依赖于多元主体的广泛参与，市场及社会第三方力量不断强化。我国探索形成了一套行之有效的战略规划体制、人才管理机制、战略决策体系、科技攻关模式等，成为传统举国体制的重要组成部分。

　　3 第三阶段是党的十八大以来的新型举国体制建设

　　科技创新的国内外环境新变化，特别是新一轮科技革命和产业变革加速演进，科研范式酝酿深刻变革，对举国体制实践提出了新要求。新型举国体制之“新”，主要体现在适应新的时代条件、竞争形势和发展阶段，包括社会主义市场经济新条件、大国战略博弈激烈复杂的新形势，立足于我国进入构建新发展格局、推动高质量发展、全面推进中国式现代化的新发展阶段。例如，集成电路被视为新时代的“两弹一星”，二者在集中力量办大事等组织方式上有相近之处，但也有显著差别。集成电路作为产业，需要商业化经营与运作，面向广泛的国内国际市场需求，形成相当产业规模才能取得经济效益，需要综合考虑质量、效益、成本等因素。而“两弹一星”作为战略威慑力量，相对不受价值规律和产业发展规律约束，不追求商业化运作。以习近平同志为核心的党中央发扬历史主动精神，统筹部署、持续深化科技体制改革，推动新型举国体制建设取得显著成效。我们坚持党对科技事业的全面领导，观大势、谋全局、抓重大、抓根本，形成了高效的组织动员体系和统筹协调的科技资源配置模式。全面加强国家创新体系建设，出台一系列重大改革举措，着力破解深层次体制机制障碍，着力整合政府、市场、社会的力量，着力营造良好政策环境，不断完善支持全面创新的基础制度，构建具有全球竞争力的开放创新生态。在新型举国体制等制度保障下，基础研究和原始创新不断加强，一些关键核心技术实现突破，战略性新兴产业发展壮大，载人航天、探月探火、深海深地探测、超级计算机、卫星导航、量子信息、核电技术、新能源技术、大飞机制造、生物医药等取得重大成果，突破若干关键核心技术。我国科技实力正在从量的积累迈向质的飞跃、从点的突破迈向系统能力提升，科技创新取得新的历史性成就，进入创新型国家行列。

　　科技领域举国体制作为大科学时代的产物，在国际上被广泛应用。从西方发达国家实践看，适用举国体制的重点领域，通常是大型基础设施或重大战略产品，需要政府在中期支持企业等联合研发的关键共性技术，需要倾斜资源高强度持续投入战略高技术等。西方国家更强调市场主导、政府协调，实行符合市场规律和研发需要的收益分配机制，实现行政主导的科学研究与市场主导的试验开发良性互动，启示我们既要体现国家意志、重视国家愿景和使命导向，也要重视以自由市场的机制激发内生动力。新型举国体制建构需要充分发挥党领导下社会主义集中力量办大事的制度优势，也应当吸收借鉴世界文明成果和有益经验，不断深化对创新发展、人才成长、科技管理的规律性认识，推动与科技创新相适应的制度创新、全面创新。

　　习近平总书记在党的二十大报告中对健全新型举国体制作出系统部署，强调形成支持全面创新的基础制度，这为深化新一轮科技体制改革指明了前进方向，提供了根本遵循。

　　在科技投入制度方面，要拓展多元化科技投入渠道，深化财政科技经费使用机制改革，提高科技投入效能，激发创新主体活力。

　　在研发管理制度方面，要统筹面向世界科技前沿、经济主战场、国家重大需求、人民生命健康等“四个面向”的研发布局，加强国家战略科技力量协同，推进创新链产业链资金链人才链“四链”深度融合。

　　在知识产权制度方面，要健全高效的知识产权综合管理体制，打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，强化知识产权法治保障。

　　在人才制度方面，要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，完善人才战略布局，加快建设国家战略人才力量，形成人才国际竞争的比较优势。

　　二、聚焦“国之大者”精准定位，准确把握新型举国体制实践要求

　　1 放眼全球审时度势把准方位，是健全新型举国体制的重要前提

　　我国进入新发展阶段，这是厚积薄发、阶梯递进的积势蓄能期，是优势集聚、机遇彰显的战略叠加期，是挑战剧增、风险累积的承压前行期，是跨越赶超、爬坡过坎的时间窗口期。当今世界正处于百年未有之大变局，进入新的动荡变革期，人类文明的未来充满前所未有的复杂性、不稳定性、不确定性、不安全性。全球科技创新进入空前密集活跃期，新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起、加速演进，布局大科学、构筑大平台、凝聚大团队、催生大成果成为科技创新的战略选择，全球科技结构、经济结构正在重塑，科技创新成为大国战略博弈的竞技场、逐鹿场、主战场。世界动荡变革的复杂性、大国博弈的尖锐性，使科学技术的重要性全面上升。健全新型举国体制，完善相应政策和机制，保障和推动科技自立自强，是顺应大科学时代全球科技创新趋势，适应科技支撑中国式现代化战略需要、赢得主动赢得优势赢得未来的战略选择。

　　2 集中力量协同攻坚关键核心技术，是健全新型举国体制的重要使命

　　构建新型举国体制，是党领导科技事业发展、推动有组织创新的经验结晶。我国科技发展进入新阶段，面临新的机遇和挑战。关键核心技术集“燃眉之急”“心腹之患”“后顾之忧”于一体，是跨越“引进—落后—再引进—再落后”陷阱、突破“卡脖子”难题、摆脱受制于人困局的重点。新时代加快原创性引领性科技攻关，突破关键核心技术，锻造大国重器，关乎产业链供应链韧性和安全水平，关乎高水平科技自立自强的发展目标。当前和今后一段时期，要主动适应战略环境新变化，将新型举国体制实施聚焦于攻坚那些要不来、买不来、讨不来的关键核心技术。凡重大科技突破，无不需要集成多种资源、动员多元力量、调动多方积极性。因此，不仅要举政府和国家财政之力，也要举市场多元主体、社会各界之力，综合战略科技力量、战略人才力量等各方面力量，形成合力、协同发力。要在战略必争、体系必备、发展必需、安全必要的技术领域，提高投入强度，集合精锐力量，作出战略性安排，力争取得原创性突破，塑造引领型发展。

　　3 深化改革科学统筹优化机制，是健全新型举国体制的必然要求

　　习近平总书记强调，科技领域是最需要不断改革的领域。实现高水平科技自立自强，最紧迫的是要破除体制机制障碍，最大限度释放科技第一生产力、人才第一资源的潜能，激活创新第一动力。新型举国体制基于国家意志、国家使命，旨在以制度创新、体制安排确保攻坚必胜。我国科技体制改革循序渐进，主体架构基本确立，健全新型举国体制成为当前科技体制改革啃硬骨头、涉险滩、闯难关的重要内容和关键举措之一。以改革创新精神健全新型举国体制，要坚持系统观念，加强科学统筹。

　　4 统筹处理政府和市场的关系

　　政府和市场两个作用的发挥，首先是作用性质不同，要发挥市场配置创新资源的决定性作用，发挥政府宏观管理、统筹协调、公共服务等方面作用；其次是作用程度不同，市场的作用要充分发挥，政府的作用要更好发挥，而不是更多发挥；再次是发挥作用的优先序，在市场有效的领域尊重并优先发挥好市场配置创新资源的决定性作用，在市场失灵的方面更好发挥政府作用，保障有力主体、有效市场，实现有为政府、有序组织，强化敏捷治理、高效能治理。要全面强化企业科技创新主体地位，包括企业在创新决策、人才集聚、创新组织、成果转化、价值评判等方面的主体地位、主体作用，特别要鼓励支持民营企业勇担国家科技战略任务。此外，社会组织作为第三方力量，具有连接政府与市场、构建协作网络、营造创新生态等独特功能，其不可或缺的作用将日益凸显。

　　5 统筹处理中央和地方的关系

　　习近平总书记指出，要支持有条件的地方建设综合性国家科学中心或区域科技创新中心。适应我国地区科技发展不平衡不协调不充分的具体国情，调动中央和地方两个积极性，促进央地联动，平衡关键核心技术的领域布局、空间布局，发挥优势区域率先试点探索和示范带动效应，在少数创新资源相对集中、产业基础相对较好的区域建设新的区域科技创新中心，辐射带动周边地区高质量发展。新型举国体制实施要充分依托我国超大规模市场优势，就要协调好国家科技创新战略与区域发展战略实施，推动国家创新体系与区域创新体系协同优化，更好以科技支撑畅通国内大循环，服务构建新发展格局。

　　6 统筹处理目标导向和自由探索的关系

　　科学研究要坚持目标导向和自由探索两条腿走路。新型举国体制下，既要有明确目标的“揭榜挂帅”和“赛马制”，也要保留自由探索的空间。自由探索是推动科技创新从不确定性到确定性进化的重要途径，也是科学发现、技术发明从未知到已知的精神动力。要把世界科技前沿同国家重大战略需求、经济社会发展目标紧密结合起来。同时，尊重科学规律，尊重科学家对科学前沿的敏感性和探索精神，对承担攻关任务的科学家和科研团队充分授权，依靠创新主体自由发挥想象力、激发和展现创造力，才能敏锐洞察变革于端倪、把握先机于初始、引领方向于“无人区”。

　　7 统筹处理自立自强和开放合作的关系

　　深刻理解发展、安全、开放的辩证关系，从长远看，愈是开放、愈加安全、愈能自强。坚持开放互鉴，广泛学习借鉴科技发达国家有效整合政府、市场、社会多元主体，实现技术突破、产业突围、后发赶超、创新引领的成功经验，结合国情科情为我所用、用有所成。深化开放创新，主动融入全球创新网络，广聚天下英才，充分用好国际创新资源加快提升自主创新能力，使高水平科技自立自强与高水平对外开放相互支撑、相得益彰。

　　三、加快健全新型举国体制，凝心聚力打赢关键核心技术攻坚战

　　党的二十大对健全新型举国体制、提升国家创新体系整体效能、坚决打赢关键核心技术攻坚战作出系统部署，必须精心组织、全面落实。关键核心技术攻关不可能毕其功于一役，新型举国体制建设也不可能一蹴而就，健全这一体制必将贯穿科技支撑中国式现代化全过程。要突出党的领导这个根本，抓住系统布局、协同组织的两个关键，提升跨界集成的效能，在创新实践中持续完善创新制度，久久为功，加快提升国家自主创新能力。

　　1 加强党中央集中统一领导

　　我们党历来拥有驾驭复杂变革局势的战略能力。实现高水平科技自立自强，要实现思想伟力、制度活力、科技实力、精神动力的有机统一。党中央组建中央科技委员会，是加强党对科技工作的统一领导、统筹新时代国家创新体系建设和持续深化科技体制改革的重要战略举措。重组后的科技部首要职能之一是推动健全新型举国体制，有利于科技宏观管理和统筹协调的战略聚焦、业务聚焦、精力聚焦，有利于国家战略科技力量、战略人才力量统一调配，有利于形成产学研协同“全国一盘棋”的整体格局。在党中央集中统一领导下，以党的组织力保障人才调度力、资源配置力、创新执行力，克服资源配置、力量布局等方面的分散、重复、封闭、低效、协同不力等弊端，形成权威统一高效的决策指挥体系，通过有序组织、有效组织，真正把制度优势转化为科技发展和治理效能。要加强政治引领，强化国家使命感召，大力弘扬“两弹一星”精神，倡导科学家精神，涵养优良学风，激浊扬清，荡涤学术不端，褒扬安心专心潜心，抑制浮躁浮夸浮华，引导科技人才恪守科研诚信和科技伦理，进一步激发踔厉奋进创新创造的磅礴动能。

　　2 加强系统布局

　　习近平总书记强调，对核心技术可以从三个方面把握，一是基础技术、通用技术，二是非对称技术、“杀手锏”技术，三是前沿技术、颠覆性技术。我们要尊重技术研发和创新规律，提高技术认知力，加强体系化布局和独创性设计。

　　一是统筹“四个面向”的全面布局。关键核心技术往往具有综合集成性，既是科技前沿的制高点，也是产业和经济的增长点，可能是国际竞争的制衡点，还可能是国计民生、国家安全的结合点。要坚持“四个面向”的战略导向，明确主攻方向和切入点，统揽全局，系统部署，重点突破。

　　二是统筹基础与前沿布局。保持战略清醒，深化技术预见，加强超前部署和非对称布局。在“卡脖子”攻坚中遭遇“根技术”和底层原理瓶颈时，应适时补充布局相关基础研究，以正本清源、固本培元。着眼开辟新赛道，前瞻部署未来技术、颠覆性技术，打造新的增长引擎，塑造未来竞争新优势。

　　三是统筹科技领域和领域科技的协同布局。产业部门更有条件精准把握本领域创新需求，本轮国务院机构改革中，让产业领域科技管理职能回归产业部门，有利于发挥需求导向牵引科技攻关的作用，更好围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，同时让科技行政主管部门聚焦抓战略、抓改革、抓规划、抓服务的主责，更好发挥夯实基础、积蓄源头、储备后劲、支撑发展、引领未来的作用。

　　四是统筹“四链”融合生态布局。重视创新环境建设，强化企业主体地位，促进国家实验室、国家科研机构、研究型大学等创新主体相融共生。完善优先领域甄别机制、重大项目选题生成机制、科学分类评价机制等，形成关键核心技术的体系化战略布局。

　　3 加强协同组织

　　适应科技产业革命、科研范式变革，探索与关键核心技术攻坚相适应的高效能科研组织模式，高效有力调配科技力量和创新资源。提升关键核心技术创新力、竞争力、持续力，必须快速、高效整合各方力量，防止因立项周期过长、团队力量分散等贻误战机。

　　政府力量主要体现在作为宏观管理与统筹协调者、重大科技计划组织者、公共服务提供者。

　　市场力量主要表现为发挥配置资源的决定性作用、检验创新价值、淘汰缺陷产品与商业模式。

　　社会力量中科技服务组织能有效发挥桥梁纽带作用，搭建跨界交流平台和合作网络，营造良好创新生态。

　　要有序组织战略科技力量，使不同机构功能定位精准、职责任务清晰、衔接协同紧密；有效激励战略人才力量，将各类人才用好用活、才尽其用。要强化党和国家作为重大科技创新领导者、组织者的作用，把政府、市场、社会力量有机结合起来，激发创新主体活力，形成多元主体同时发力、同向发力、综合发力的战斗力系统，织密关键核心技术的体系化协同网络。

　　4 加强跨界集成

　　关键核心技术是荟萃人类知识、巧夺天工的智慧集成，需要跨界融合，强化跨学科跨领域协同攻关。

　　战略层面要着眼教育、科技、人才一体联动，科技创新与制度创新相辅相成，以关键核心技术突破带动从人才强、科技强到产业强、经济强、国家强。

　　资源层面要统筹项目、基地（平台、设施）、人才一体化配置，稳定支持与竞争性支持相结合，以高强度持续投入、要素集聚、力量集成催生重点突破。

　　产业层面要着力推进产学研、创新链产业链资金链人才链深度融合，加强政策衔接，发挥科技型骨干企业引领作用，促进大中小企业融通创新，促进产品集成、产业集聚。

　　领域层面要促进多学科交叉，科学、技术、工程融合，战略高技术与未来技术衔接，科技与人文、自然科学与社会科学有机结合，有效集成跨学科、跨领域、跨地域的创新要素，塑造跨界融通、协同共生的生态雨林，织链成网、拓网成体，培育关键核心技术的体系化攻坚能力。

　　作者：吴善超，中国科协创新战略研究院党委书记

　　本文原载于《习近平经济思想研究》2023年第7期

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