十年回顾：中央经济工作会议

　　来源：宏观芝道

　　民生宏观 · 周君芝团队

　　导读

　　十年，足够让我们认清中央经济工作会议的政策决心。

　　要点

　　2022年中央经济工作会议尘埃落定。我们对这次会议精神的理解为全力稳增长。

　　我们回顾过去十年中央经济工作会议，历数会议定下主基调之后，后续政策的落地情况。进而回答目前市场一个困惑：2023年将跟进哪些稳增长政策？

　　过去十年中央经济工作会议，主题围绕两大主线展开：稳增长和调结构。

　　首先需要强调，每年末召开中央经济工作会议，年度经济主题词是为针对第二年。例如2014年会议提到“努力保持经济稳定增长”，是为2015年奠定经济政策主基调。

　　经济平稳年份，政策重心向调结构倾斜，旨在解决长期发展面临的潜在障碍。

　　2015年，当年宏观经济通缩风险化解，地产已有明显修复，年末中央经济工作会议开始聚焦“供给侧结构性改革”。又例如2020年，经历下半年出口和地产上行之后，年末中央经济工作会议聚焦“双碳”和“防范资本无序扩张”。

　　经济下行压力较大年份，政策重心明显偏向稳增长，旨在缓解当下经济增长压力。

　　2014年，当年内需低迷，经济面临深度通缩风险，年末中央经济工作会议强调“努力保持经济稳定增长”。类似还有2018年，当年对内经历了去杠杆，对外受中美贸易摩擦压制，经济面临较大增长压力，故而年末中央经济工作会议强调“强化逆周期调节”。

　　侧重调结构的年份，后续结构调整政策悉数跟进兑现。

　　2013年首次提出“着力防控债务风险”，2014年出台43号文以及新预算法，将存量债务置换，新增债务纳入预算管理。

　　2015年首次提出“供给侧结构性改革”，2016年出台多项政策明确产能压降规模目标，同时地产开启去库进程。

　　2016年首次提出“房住不炒”，2017年一二线城市开始密集收紧地产需求端政策。2017年提出“深化供给侧改革”，2018年迎来企业、政府、金融去杠杆进程。

　　2020年提出“双碳”目标、“防资本扩张”，2021年互联网迎来强监管，部分地区甚至出现运动式“减碳”。

　　侧重稳增长的年份，稳增长政策的形式及力度均会超预期。

　　2014、2018、2019、2021年会议提示下一年重心略向稳增长倾斜，来年财政和货币政策便都明显放宽。

　　甚至来年出台形式非常新颖的稳增长政策，形式之新，超过之前年份的想象。

　　例如2015年启用棚改货币化、2019年推进LPR定价机制改革，在此前年份均较难预料。2020年年中启用特别国债、2022年央行利润上缴支持增值税留抵退税、使用结存专项债限额，同样难以提前预判。

　　可以期待2023年稳增长政策的力度和新形式。

　　不论是调结构还是稳增长，当年中央经济工作会议一旦定下基调，来年便会跟进系列政策。

　　这些政策或在传统政策框架之内，或者完全以预期外形式落地，最终效果是上年末中央经济工作会议聚焦的主基调，均会在第二年落地实现。

　　今年中央经济工作会议定调稳增长，而且罕见定调扩大内需的战略高度。那么未来与内需修复相关的政策，我们可以拭目以待。

　　目录

　　正文

　　2012年：

　　“化解产能过剩”及“扩大内需”

　　· “化解产能过剩”的重要表述：

　　经济增长下行压力和产能相对过剩的矛盾有所加剧，企业生产经营成本上升和创新能力不足的问题并存。

　　要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为工作重点。要加强对各个产能过剩行业发展趋势的预测，制定有针对性的调整和化解方案。

　　· 2013年政策跟进：制定部分行业化解产能规划

　　《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）提出要积极有效地化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，针对上述行业规划未来五年化解产能过剩的“路线图”。

　　· “扩大内需”的重要表述：

　　我们面临的机遇，不再是简单纳入全球分工体系、扩大出口、加快投资的传统机遇，而是倒逼我们扩大内需、提高创新能力、促进经济发展方式转变的新机遇。

　　要牢牢把握扩大内需这一战略基点，培育一批拉动力强的消费增长点，增强消费对经济增长的基础作用，发挥好投资对经济增长的关键作用。

　　做好明年经济工作，必须加快调整经济结构、转变经济发展方式，使经济持续健康发展建立在扩大内需的基础上。

　　· 2013年政策跟进：信息消费成为扩内需抓手

　　《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》（国发〔2013〕32号）提出我国信息消费具有良好发展基础和巨大发展潜力。要加快促进信息消费，拉动需求，催生新的经济增长点。

　　2013年:

　　“稳中求进，改革创新”及“着力防控债务风险”

　　· “稳中求进，改革创新”的重要表述：

　　做好明年经济工作，最核心的是要坚持稳中求进、改革创新。做好明年经济工作，要坚持稳中求进，统筹稳增长、调结构、促改革，保持经济增速在合理区间平稳运行。

　　化解产能过剩的根本出路是创新，包括技术创新、产品创新、组织创新、商业模式创新、市场创新。

　　· 2014年份政策跟进：首次提出“双创”、支持互联网发展

　　2014年9月，天津市举办世界经济论坛2014年新领军者年会。中国国务院总理李克强在致辞中提出：“要借改革创新的“东风”，……形成“万众创新”“人人创新”的新态势”，是李克强首次提出“大众创业、万众创新”的概念。

　　2014年11月，在杭州举办的首届世界互联网大会上，李克强指出：互联网是大众创业、万众创新的新工具，中国政府高度重视、大力支持互联网发展。

　　2015年“双创”政策进一步出台，其中《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9号）重点强调了加强财政资金引导和完善创业投融资机制，政府引导基金、天使投资人以及V C / P E 投资机构成为了重要的参与主体。

　　·“着力防控债务风险”的重要表述：

　　要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。

　　加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。

　　· 2014年政策跟进：地方政府债务正式纳入预算监管

　　《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）提出以2013年政府性债务审计结果为基础，对非债券形式存在的政府债务予以置换，并以三年过渡期来缓释政府债务风险，减轻政府的债务压力。后续2015—2018 年共发行置换债 12.16 万亿元，存量债务基本置换完毕。

　　《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）则进一步明确存量债务清理甄别原则，预备将地方政府存量债务纳入预算管理相关工作。

　　《中华人民共和国预算法（2014修订版）》印发，地方政府举债的“前门”正式打开，地方政府可以采取自发自还政府债券的方式举债，并受预算约束。

　　2014年：

　　“适应新常态”及“努力保持经济稳定增长”

　　· “适应新常态”的重要表述：

　　我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

　　科学认识当前形势，准确研判未来走势，必须历史地、辩证地认识我国经济发展的阶段性特征，准确把握经济发展新常态。

　　从生产要素相对优势看，……现在人口老龄化日趋发展，农业富余劳动力减少，要素的规模减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，必须让创新成为驱动发展新引擎。

　　· 2015年政策跟进：新常态下“互联网+”成为经济增长新动能

　　《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出，到2018 年，基于互联网的新业态成为新的经济增长动力；到2025 年，“互联网+”新经济形态初步形成，“互联网+”成为我国经济社会创新发展的重要驱动力量。

　　《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》印发，鼓励金融创新，促进互联网金融健康发展，明确监管责任，规范市场秩序。

　　2015年12 月，第二届世界互联网大会在浙江乌镇举行，中国国家主席习近平在会上表示，要推动网络经济创新发展。

　　· “努力保持经济稳定增长”的重要表述：

　　2015年经济工作的主要任务，第一便是努力保持经济稳定增长，其内涵在于：

　　保持稳增长和调结构之间平衡，……继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要有力度，货币政策要更加注重松紧适度。要促进“三驾马车”更均衡地拉动增长。

　　· 2015年政策跟进：稳增长下货币政策力度超前

　　在“稳增长”压力之下，“降准降息”成为2015 年货币政策的代名词，频率和力度都是近几年少见的。

　　2015 年，中国人民银行通过多次降准降息，释放了上万亿元流动性。连续降准降息后，国内经济通缩压力减轻。

　　2015年：

　　“化解地方政府债务风险”及“供给侧结构性改革”

　　· “化解地方政府债务风险”的重要表述：

　　对信用违约要依法处置。要有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。

　　· 2016年政策跟进：进一步细化政府债务管理

　　《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）、《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号），明确存量显性债务偿还管理方式、明确存量隐性债务偿还管理方式（此处存量隐性债务指2014认定的8.6万亿或有债务）、明确2014以后新增隐性债务偿还方式。

　　· “供给侧结构性改革”的重要表述：

　　推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。

　　明年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，实施相互配合的五大政策支柱。

　　· 2016年政策跟进：多份文件明确各行业去产能目标规模

　　《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号），提出在近年来淘汰落后钢铁产能的基础上，从2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿—1.5亿吨。严禁新增产能、化解过剩产能、引导主动退出、拆除相应设备等

　　《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），提出从2016年开始，用3至5年的时间，退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。

　　《煤炭工业发展“十三五”规划》（发改能源 [2016] 2714号）提出“十三五”期间化解淘汰过剩落后产能8亿吨/年左右。

　　《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）提出培育和发展住房租赁市场，推动房地产去库存。

　　2016年：

　　“房住不炒”及“三去一降一补”

　　· “房住不炒”的重要表述：

　　要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。要在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。

　　· 2017年政策跟进：房地产业经历政策调控颇为严厉和频繁。

　　2017年全国超过100个城市（县级以上）发布了各种相关房地产调控措施200余次。除了调控频次增加，调控手段也增多，在“限购”、“限贷”的基础上，“限售”“限价”成为当时调控的新手段，加入限售的城市超过50个。

　　· “三去一降一补”的重要表述：

　　去产能方面，要继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能。……要防止已经化解的过剩产能死灰复燃，同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作。

　　去库存方面，要坚持分类调控，因城因地施策，重点解决三四线城市房地产库存过多问题。

　　去杠杆方面，要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。要规范政府举债行为。

　　降成本方面，要在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度。

　　补短板方面，要更有力、更扎实推进脱贫攻坚各项工作，集中力量攻克薄弱环节，推动精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地生根。

　　· 2017年政策跟进：去地产库存、去产能政策持续加码

　　2017年3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时强调，因城施策去库存。目前三、四线城市房地产库存仍然较多，要支持居民自住和进城人员购房需求。由此一二线城市、三四线城市地产政策调控分化。

　　去产能方面，《国务院开展第四次大督查的通知》（国发明电[2017]1号）：提出2017年压减5000万吨左右钢铁产能，退出1.5亿吨以上煤炭产能，淘汰、停建、缓建5000万千瓦以上煤电产能。取缔“地条钢”产能情况。

　　加强房地产市场分类调控，推动库存较大的三四线城市去库存，推进600万套棚户区住房改造，继续发展公租房等保障性住房，因地制宜、多种方式提高货币化安置比例，加快居住证制度全覆盖情况。

　　2017年：

　　“深化供给侧改革”及“破、立、降”

　　· “深化供给侧改革”、“破、立、降”的重要表述：

　　打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，要服务于供给侧结构性改革这条主线，促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环，做好重点领域风险防范和处置……。

　　深化要素市场化配置改革，重点在“破”、“立”、“降”上下功夫：大力破除无效供给，把处置“僵尸企业”作为重要抓手，推动化解过剩产能；大力培育新动能；大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本。

　　· 2018年政策跟进：去杠杆力度加码、去产能、去库存持续推进

　　2018年7月末中央政治局会议要求，把防范化解金融风险和服务实体经济更好结合起来，坚定做好去杠杆工作，把握好力度和节奏，协调好各项政策出台时机。

　　金融去杠杆方面，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）提出从投资范围、杠杆约束、信息披露等多个方面做了要求，旨在防范金融风险、增强金融服务实体经济的能力、最大限度消除监管套利空间和推动金融供给侧结构性改革。

　　企业去杠杆方面，国家发展改革委、人民银行、财政部、银保监会、国资委等五部门联合印发《2018年降低企业杠杆率工作要点》的通知，部署加快推进降低企业杠杆率各项工作，打好防范化解重大风险攻坚战，使宏观杠杆率得到有效控制。

　　政府去杠杆方面，印发《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）、（中发〔2018〕27号），提出坚决遏制地方政府隐性债务增量，要求地方政府通过“统筹资金、偿还一批；债务置换、展期一批；项目运营、消化一批；引入资本、转换一批”等方式在5-10年内化解地方政府隐性债务。

　　去产能方面，《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》发改运行﹝2018﹞554号 明确2018年力争实现再压减钢铁产能3000万吨左右、退出煤炭产能1.5亿吨左右、淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组的目标任务。

　　2018年：

　　“强化逆周期调节”及“制造强国”

　　· “强化逆周期调节”重要表述：

　　要看到经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。保持经济运行在合理区间，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，提振市场信心。

　　宏观政策要强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微调，稳定总需求；积极的财政政策要加力提效，稳健的货币政策要松紧适度。结构性政策要强化体制机制建设。社会政策要强化兜底保障功能，实施就业优先政策。

　　· 2019年政策跟进：逆周期调解力度加大，财政力度加码

　　财政政策在2019年明显加码，最终效果来看体现在两方面：

　　其一：实施更大规模的减税降费。降低增值税两档税率（16%降至13%，10%降至9%）、提高个税免征额（免征额提升至5000元）等，降低城镇基本养老保险单位缴费费率（20%降至16%），全年合计减税降费规模达2.36万亿元（2018年1.3万亿）。

　　其二：较大幅度增加地方政府专项债券规模。2018年专项债1.35万亿元，2019年专项债新增限额达2.15万亿元。

　　货币政策同样在2019年加码，全年合计完成三次降准。

　　· “制造强国”重要表述：

　　要推动先进制造业和现代服务业深度融合，坚定不移建设制造强国。要稳步推进企业优胜劣汰，加快处置“僵尸企业”，制定退出实施办法，促进新技术、新组织形式、集群形成和发展。要增强制造业技术创新能力，……，加大对中小企业创新支持力度，加强知识产权保护和运用，形成有效的创新激励机制。

　　· 2019年政策跟进：制造业贷款纳入MPA考核

　　2019年一季度央行在MPA考核中，将制造业中长期和信用贷款纳入考核范畴，加大金融对制造业领域支持。

　　2019年：

　　“稳字当头”及“三大攻坚战”

　　· “稳字当头”重要表述：

　　我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化，经济下行压力加大。

　　实现明年预期目标，要坚持稳字当头，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。

　　· 2020年政策跟进：逆周期调解力度加大，财政力度加码。

　　为实现“稳字当头”，2020年新冠疫情冲击后，在2020年5月延期召开两会上，国务院临时加大财政、货币政策力度，且不设立经济增速目标。当年赤字率目标提升至3.6%以上，新增发行1万亿抗疫特别国债，减税降费规模达2.6万亿，且全年完成多次降准降息，实现全年经济正增长。

　　· “三大攻坚战”重要表述：

　　坚持稳中求进工作总基调，坚决打赢三大攻坚战。

　　要确保脱贫攻坚任务如期全面完成，要建立机制，及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶。要打好污染防治攻坚战，坚持方向不变、力度不减。我国金融体系总体健康，具备化解各类风险的能力。要保持宏观杠杆率基本稳定，压实各方责任。

　　· 2020年政策跟进：加大脱贫税收优惠力度，多渠道保证完成脱贫攻坚

　　2020加快落实脱贫攻坚税收减免工作，仅2020年1至10月，税务部门落实支持脱贫攻坚各项税收优惠政策就实现减税950多亿元，同比增长38%。

　　另外，2020年全国上下出台40多项针对性政策文件为脱贫攻坚提供保障，组织贫困务工人员尽快返岗复工、就地就近提供岗位、培育致富带头人等。针对疫情带来的销售难题，各地利用“互联网+”拓宽渠道，举办各种形式的消费扶贫活动“带货”。2020年10月消费扶贫规模超过3300亿元，是2019年全年规模的两倍。

　　2020年：

　　“做好碳达峰碳中和”和“强化反垄断”

　　· “做好碳达峰碳中和”重要表述：

　　我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。

　　要加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应。要开展大规模国土绿化行动，提升生态系统碳汇能力。

　　· 2021年政策跟进：多地出现运动式“减碳”现象。

　　2021年发布的“十四五”提出单位国内生产总值二氧化碳排放降低 18%的目标，落实 2030 年应对气候变化国家自主贡献目标，锚定努力争取 2060 年前实现碳中和。

　　基于国家战略规划和各部委“碳中和”政策，地方也相继制定碳中和发展目标。如上海、海南均提出 2025 年实现“碳达峰”，江苏、广东提出提前实现“碳达峰”。从政策上看，我国碳达峰目标将分地区先后完成。部分地区出现空喊口号、蹭热度的“运动式”减排行动，还有一些地方有过度行动的倾向，超过了目前的发展阶段，推升2021煤电等能源价格。

　　· “强化反垄断”重要表述：

　　反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。国家支持平台企业创新发展。要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。

　　· 2021年政策跟进：互联网受强监管

　　2021年2月7日，国务院反垄断委员会印发《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》。2021年两会，李克强总理在《政府工作报告》中进一步强调，要“强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境”。

　　2021年12月末，《发改委印发国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》上述政策叠加，2021年反垄断法执行活跃，互联网领域作为重点行业经历了为期一年的强监管。

　　2021年：

　　“着力稳定宏观经济大盘”及“宏观政策要稳健有效”

　　· “着力稳定宏观经济大盘”、“宏观政策要稳健有效”重要表述：

　　做好明年经济工作，继续做好“六稳”、“六保”工作，持续改善民生，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，保持社会大局稳定，迎接党的二十大胜利召开。

　　明年经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。

　　明年经济工作任务之一是宏观政策要稳健有效。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度，加快支出进度。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。

　　· 2022年政策跟进：年中政策加码稳住经济大盘

　　2022年3月华东疫情超预期来袭，2022 年5 月25 日，国务院召开“全国稳住经济大盘”电视电话会议，确保中央经济工作会议和《政府工作报告》确定的政策举措上半年基本实施完成，为加大实施力度。

　　另外，国务院常务会议确定6方面33条稳经济一揽子政策措施5月底前要出台可操作的实施细则，合力保障经济平稳运行。

　　而为实现政策稳健，全年未放松对地方隐性债务监管，主要通过中央加杠杆方式拉动投资，进而在稳定经济大盘同时兼顾防范金融风险。

　　风险提示

　　风险提示：经济修复节奏超预期，疫情发展超预期，海外地缘政治冲突超预期。