信托业务分类监管新政的信托法审视｜财富管理

　　

　　文/中国社会科学院法学研究所副研究员夏小雄

　　信托业务分类监管新政措施，需要结合近年来信托业转型发展实践理解其发生背景，从信托法维度审视信托业务分类监管新政的内在逻辑，探讨其实施过程中可能遇到的理论难题和技术挑战，并着眼于信托业监管体系优化视角提出相应的完善建议。

　　在充分总结监管经验、广泛征求社会意见的基础上，2023年3月20日，银保监会发布了《关于规范信托公司信托业务分类的通知》（以下简称“通知”），对于信托业务进行了重新分类并提出了相应监管要求，要求信托公司回归受托人定位，为受益人利益最大化勤勉尽责履行受托责任，以期促进信托业务回归本源、推动信托业走向高质量发展之路。对于“通知”所提出的信托业务分类监管新政措施，需要结合近年来信托业转型发展实践理解其发生背景，从信托法维度审视信托业务分类监管新政的内在逻辑，探讨其实施过程中可能遇到的理论难题和技术挑战，并着眼于信托业监管体系优化视角提出相应的完善建议。

　　信托业务分类监管新政的发生背景

　　落实资管新规的内在要求

　　由于此前资产管理行业普遍存在刚性兑付、多层嵌套、规避监管、业务违规等问题，2018年中国人民银行等四部委联合印发了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“资管新规”），统一了资管产品监管标准，强化了资管机构的勤勉尽责和信息披露义务，实现了对各类机构资管业务的全面、统一监管，明确资管业务不得保本保收益，打破刚性兑付、禁止资金池，加强了监管协调，强化了宏观审慎监管和功能监管。在三年过渡期内，资管机构按照资管新规要求有序整改，通道业务大幅降低、刚性兑付得以打破，资管新规配套细则不断完善。

　　在过渡期结束之后，信托业监管机构有必要总结整改经验，将资管新规的根本原则、基本法理在信托领域进一步加以具体化和实质化，特别是结合信托业务的特殊性确立更有针对性的监管举措，这是全面落实资管新规、建构现代资管法制的内在要求。“通知”引入信托业务分类监管新政措施，旨在全面落实资管新规要求，基于各类信托业务差异特性制定完善具体监管规则，这对于建构体现本土特色、适应中国国情的现代信托法制至关重要。

　　行业转型发展的客观需要

　　在过去十几年信托业发展过程当中，信托公司多是依赖于传统的房地产业务、政信业务、同业合作业务、资本市场业务，形成了庞大的资产管理规模，为实体经济发展提供了充分的资金支持。但在这些传统信托业务开展过程当中，作为专业资管机构的信托公司并没有充分发挥制度优势、有效提升资管能力，在部分业务中甚至充当“通道”角色，与其主动管理的职责定位相冲突、相矛盾，也给信托业的转型发展带来一系列挑战难题。在强调信托业回归本源业务、加强主动管理的情形之下，信托公司必须实现业务转型，压缩通道业务、减少融资业务，提升主动管理能力，拓展创新业务空间。

　　比如，更多开展资产服务信托业务、慈善公益信托业务，对于传统的资产管理业务必须强化主动管理职责、提升资产管理水平。在这种情况下，监管机构有必要根据信托业转型发展的客观需要，对于信托公司开展的创新业务提供一定的监管引导，使得信托公司的转型发展纳入法治化轨道。信托业务分类监管措施的引入顺应了信托业转型发展的客观需要，有利于从根本上推动信托公司创新业务形态、提升管理能力，进而促进信托业的高质量发展。

　　解决实践难题的现实必要

　　在近年信托业高速发展、快速扩张过程之中，部分信托公司未能按照法律法规的要求勤勉尽责开展信托业务，这就导致实践中产生了一系列损害投资者合法权益、影响信托业健康有序发展的严重问题，个别信托公司甚至进入了重整、破产的境地。

　　比如，一些信托公司罔顾监管要求设立“资金池”，通过资金期限错配开展高风险信托业务，但由于管理不善最终导致信托公司面临严重的流动性风险；部分信托公司治理结构不够规范、风险管理流于形式、内控机制严重缺失，导致信托公司股东或实际控制人开展不当关联交易，严重损害到信托公司及信托产品投资人的合法利益；部分信托公司未能勤勉尽责履行受托人信义义务，在尽职调查、合规管理、风险处置等方面“走过场”，导致部分信托计划出现严重风险问题。

　　上述问题的出现与监管规则不够完善也有一定的关系。在此背景下，有必要引入新的监管机制，针对实践中出现的上述疑难问题提供回应性的监管规则，消除违法信托业务的开展空间，要求信托公司完善治理机制、加强风险管理、落实主体责任。就此而言，引入信托业务分类监管新政规则对于解决信托业实践难题有现实必要性，可以有效实现防范经营风险、引领规范发展、促进回归本源等监管目的。

　　加强金融监管的根本逻辑

　　党的二十大报告提出“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。经过多年的努力，我国信托业监管体系得以确立、发展和完善，但是依然面临一系列的理论难题和现实挑战，监管机构有必要根据构建高水平社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展的基本要求反思信托业监管所存在的根本问题，并从完善监管体系、提升监管质量的角度去优化监管措施、强化监管责任，进而更好地引导信托业转型发展，促进信托公司更好服务于实体经济发展。

　　信托业务分类监管措施的采纳，是为了在信托业领域落实党的二十大有关“加强和完善现代金融监管”的基本要求，将信托公司所开展的各类创新业务都纳入信托业监管范畴，强化信托公司的风险管控，通过主动性、前瞻性的监管措施及时发现违规问题、消灭潜在风险，进而从根本上防范信托业系统性风险的发生。从这个角度来说，信托业务分类监管新政措施的出台体现了时代要求，从根本上贯彻落实了党中央有关加强金融监管的政策精神，有助于从根本上防范信托业系统性风险的发生。

　　信托业务分类监管新政的理论逻辑

　　以信托目的、信托成立方式、信托财产管理内容作为信托业务分类基础

　　“通知”最大的亮点在于将信托业务重新分类，通过明确不同类型信托业务的标准和要求，进一步厘清信托业务的边界和服务内涵，进而引导信托公司发挥制度优势、实现差异发展。从“通知”的具体内容来看，根据信托目的、信托成立方式、信托财产管理内容的不同，“通知”将信托业务区分为资产服务信托、资产管理信托、公益慈善信托三大种类，并进一步细分为25个业务品种。

　　其中，资产服务信托属于首次通过监管文件加以明确规定，也是监管机构希望信托公司着力发展的业务类型。监管机构将其进一步分为财富管理、行政管理、资产证券化、风险处置和新型资产服务5类共19个业务品种，对于引导信托公司开展业务创新有重要指导意义，也是此次信托业务分类监管新政的最大亮点。资产管理信托主要包含传统意义上的集合资金信托计划，强调需要符合《资管新规》相关规定，依据投资性质差异可区分为4个业务品种；公益慈善信托则主要指涉慈善信托和其他公益信托两种业务品种......