国土空间相关专项规划管理丨“多规合一” 国土空间专项规划的长沙探索

　　编者按

　　深入贯彻落实习近平总书记关于“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”的重要指示精神，按照2023年全国自然资源工作电视电话会议和首届全国国土空间规划年会上关于“探索建立专项规划名录清单及相应的审查工作机制”的有关要求，进一步理顺国土空间总体规划、详细规划和专项规划关系，健全国土空间规划体系，《中国自然资源报》开设《国土空间相关专项规划管理》专栏，陆续推出各地特色经验。首批介绍2023年6月国土空间相关专项规划工作部署会上交流的6个省市经验，今天推出长沙篇。

　　国土空间专项规划是深化“多规合一”改革，实现国土空间规划系统性、整体性重构的重要抓手，也是落实国土空间总体规划传导要求，综合平衡和统筹协调资源要素配置，形成国土空间开发保护新格局的重要支撑。为深入贯彻《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》决策部署，长沙市按照深化“多规合一”改革要求，充分发挥国土空间总体规划的指导约束作用，以落地实施为导向，将专项规划编制纳入重点工作部署，统筹谋划、协同推进，促进专项规划空间协同、能用好用。

　　一、长沙市国土空间专项规划主要做法

　　机构改革后，长沙市围绕完善“三级三类”国土空间规划体系，逐步推进全市国土空间专项规划相关工作，从专项规划管理、技术统筹、上下衔接、“一张图”核对等方面进行了有关探索。

　　（一）突出三个明确，规范专项规划管理

　　完善制度建设，加强全市专项规划管理工作。一是明确目录清单。按照部、省有关要求，2022年9月，长沙市自然资源和规划局会同长沙市发展和改革委员会印发了《长沙市国土空间专项规划编制目录清单》，制定6类47个专项规划目录清单，界定了专项规划编制范围。二是明确编审责任。将47个专项规划分解至市直各行业主管部门，形成“行业部门+资规部门”的共同规划模式，推动建立协作治理的统一工作框架。三是明确工作机制。建立双周报通报、不定期会商研讨等常态化工作联动机制，实现各类信息互通互享。

　　（二）实行三个统一，加强专项规划整体统筹

　　制定《长沙市国土空间专项规划编制统筹与审查机制工作方案》，确保47个专项规划在同一框架体系下编制，在技术统筹上做到“三个统一”。工作平台统一，坚持国土空间唯一性，统筹制定涵盖现状、已批法定规划、用地权属等信息的底图底数，确保全市47个专项规划在同一平台上共绘一张蓝图。传导目标统一，通过制作“基础包+专项包”，明确总体规划传导要求，确保专项规划的目标指标、空间布局等符合总体规划要求。规划范式统一，对专项规划的成果构成、成果格式、编制深度予以明确，锚定技术编制路径，规范专项规划编审流程。

　　长沙市专项规划“基础包+专项包”内容示意图

　　（三）注重三个强化，促进“总—专—详”规划衔接

　　为加强专项规划与国土空间总体规划、详细规划的衔接融合，实现空间布局合一，探索了分阶段、分层级、条目式的衔接模式。首先，强化“分阶段”衔接。按照总体规划、详细规划两个阶段加强对专项规划的统筹衔接。其中，总体规划阶段定框架，侧重专项规划指标测算、指标分解、体系框架、重大设施布局等；详细规划阶段定布局，按照详细规划布局深度要求，通过核准现状地形地貌、核实规划用地权属以及加强与相关规划衔接，实现专项设施在空间上精准落地。其次，强化“分层级”衔接。在同级专项规划衔接上，注重分类调度与统筹协调，突出空间利用关联较强的专项规划布局协调；在上下级专项规划衔接上，以空间性内容为重点，把握传导原则和传导内容，明确市级专项规划向下层次规划传导路径，确保各专项要素逐级传导落地。再次，强化“条目式”衔接。将“总专”“详专”衔接要求条目化，制定指标、条文、空间方案、数据库等要素核对清单，作为“总—专—详”一体化规划衔接核心工具文件。

　　（四）把握三个过程，建立“一张图”核对机制

　　强化高效便捷的审查核对方式，审查前强化分类。围绕空间属性，将47个专项规划划分为“上图”、“入库”和“其他”三种类型，明确审查对象与审查重点，形成差异化审查机制。其中，“上图”类专项规划是指需要统筹纳入用地布局图的专项规划；“入库”类专项规划是指不涉及用地、但涉及空间管控的专项规划，包含点位、控制线、政策管控分区等具有空间属性的内容；“其他”类专项规划是指没有空间布局需求，按照相关专项规划标准制定即可的专项规划。审查中注重核对。采用“自查+核查”“机审+人审”的方式，对总体规划传导性、详细规划符合性、专项规划科学性等方面进行核查，实现精准、高效率审查。针对衔接过程中出现的问题，通过分时序、分类别，制定“多场景”核对处置思路，提高规划适应性。审查后注重留痕。积极探索专项规划入库留痕机制，对不同阶段专项规划入库成果进行标识，实现专项数据入库审查全过程留痕。

　　二、典型案例：《长沙市电力设施专项规划（2019—2035年）》

　　长沙市上版电力专项规划是由电力部门组织编制，由于缺乏统一空间平台，造成电力设施落地性差、实施率低，规划的实用性不高。机构改革后，长沙市启动了《长沙市电力设施专项规划（2019—2035年）》（以下简称“本版《电力专项规划》”）的编制，并于2021年1月获市政府批复。本版《电力专项规划》在规划期末新增405座变电站，较上版变电站规划容量而言，500kV电网供电能力增加44%，220kV电网供电能力增加86.8%，110kV电网供电能力增加76.9%，为未来用电需求预留了充足的发展空间，为全面提升供电能力、保障安全可靠用电需求奠定了基础。

　　本版《电力专项规划》最大的特点为落地指导性强、可实施性强。总体来说主要有以下做法：

　　（一）多方协同，建立统一工作机制和规划平台

　　改变单一部门编制的规划模式，以长沙电网“630攻坚”行动为主抓手，以长沙市电力设施建设和保护工作领导小组办公室为组织保障，建立横向全面覆盖资规、住建、环保、农林、城管等相关职能部门，纵向构建市、区县、镇街、社区（村）全程参与的工作组织机制，并通过建立周检查、周计划的考核机制，推动全过程部门联动。其次，强化空间协同治理，形成融合国土调查、现状权属、出让划拨、三区三线、各级各类已编法定规划等数据的空间基础，作为本次电力设施专项规划编制实施的空间平台，避免因数据壁垒造成规划冲突和设施难落地矛盾。

　　长沙市电力设施专项规划工作组织框架图

　　（二）精准落地，协调制定电力设施项目实施方案

　　本版《电力专项规划》有效发挥了电力发展规划的统领作用，强化了国土空间总体规划的指导约束作用，同时加强了与国土空间详细规划的衔接，确保统一规划、统一布局、统筹落地。

　　在能源保障层面，本版《电力专项规划》中提出的电网构架、110kV以上站点和廊道走向以及管控要求已全部纳入国土空间总体规划。

　　在规划实施层面，同步开展新增变电站的项目实施方案和控制性详细规划修改程序，将涉及与详细规划不一致图斑，经科学论证和专题评估后，按规定程序严格执行详细规划修改程序，并将衔接一致后图斑纳入“一张图”统一管理，使专项规划涉及的空间布局内容完全符合国土空间规划管控要求，确保规划设施精准落地。

　　在底线管控层面，坚持“多规合一”，通过对电力设施与各项约束性要素的全面核对，确保电力设施落地时不占用强制性控制要素、不违反强制性条款。充分考虑公众诉求和设施带来的邻避效应，精细核实用地条件和权属情况，精准划定电力设施控制边界，形成综合平衡、统筹协调、边界清晰、实施性强的规划方案。

　　（三）集约用地，探索节地型与高品质的设施布局模式

　　创新电力设施布局，将以往城区范围内110kV和220kV变电站布局模式由户外布局向户内布局转变，实现平均节约用地30%以上。同时，为改变变电站无法融入城市景观问题，在关注功能的同时也关注艺术价值，探索将变电站打造为特色标志空间，推动变电站融入城市发展，提升空间品质。

　　长沙市将变电站打造成城市特色标志空间示意图

　　（四）精细管控，建立电力设施“图库”管理体系

　　为实现变电站在实施过程中的及时跟踪，对每个变电站建立“一站一档案”的管理模式，明确变电站位置、建设模式、现状情况、权属信息等内容，实现一键查询信息状态，从而实现电力设施精细化、智慧化管理。同时，将电力设施规划布局纳入国土空间规划“一张图”，作为规划管理和建设实施的依据。专项规划实施性和精准度大幅提升，确保了电力基础设施“布得准、落得下、送得出”。

　　长沙市变电站“一站一档案”管理模式示意图

　　原标题：《国土空间相关专项规划管理丨“多规合一” 国土空间专项规划的长沙探索》

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