区域推进｜金伟杰：教育数字化战略行动背景下，区域“双减”工作的实践和思考

　　

　　区域推进

　　教育数字化战略行动背景下

　　区域“双减”工作的实践和思考

　　金伟杰

　　（杭州市教育发展服务中心，浙江 杭州 310004）

　　摘 要：

　　如何借力教育数字化改革的东风推进“双减”工作？教育主管部门在人力资源有限的前提下，如何实现对校外教育培训机构的精准管理和快速服务，并有效保障学生的合法权益？文章分析了杭州市落实区域义务教育“双减”工作中遇到的群众关切问题、管理难点、机构现状等热点问题，以落实教育数字化改革工作为抓手和契机，通过数字赋能，在思维理念、体制机制、资金监管、场景模块等方面进行了一系列创新实践，并以“安心培训”应用场景建设为例，提出依托数字化改革推进区域“双减”工作的三项建议，为加快构建区域内校外培训机构全流程智慧监管体系，全面推进区域内“双减”工作落地落实，提供了借鉴。

　　关键词：“双减”工作；数字化改革；校外培训；安心培训中图分类号：G434文献标志码：A文章编号：1673-8454（2022）07-0065-08

　　一、研究背景

　　近年来，各类校外培训机构存在虚假宣传、无资办学、假名师、乱收费、加重学生负担、卷款跑路等社会广泛关注的热点难点问题，尽管政府相关部门多次联合整治，但依然问题突出。

　　究其原因，一是校外培训机构缺乏有效监管，部分培训机构无办学资质、场所存在安全隐患、侵害消费者权益、违规办学行为、违规聘用师资等；二是学生、家长无法辨别真伪优劣，学生及家长要分清机构培训广告的优劣需要花费巨大的成本，无法及时获取到与机构相关的最新权威数据；三是资金安全没有保障，预收费的消费方式遇到商家跑路的情况，政府和消费者都无法掌控。

　　2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《双减意见》）[1]，对全面规范校外培训机构进行了明确规定，释放了营造良好教育生态的信号。由此，拉开了全国“双减”工作序幕。

　　在浙江省数字化改革工作引领下，杭州市教育局重点打造“安心培训”应用场景，聚焦上述矛盾点，对培训机构进行“四维一体”的强监管，打造基础信息全面公开、办学行为全程监督的管理模式，实现主管部门、培训机构和学员之间的有效连接，促进校外教育培训市场的良性发展，有效落实“双减”工作。

　　二、相关概念

　　（一）“双减”工作

　　“双减”工作主要是指有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担。具体来说，就是全面压减中小学生的作业总量和时长，全面规范校外培训行为，消除学科类校外培训中的各种乱象。

　　2021年5月，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过《双减意见》（7月印发），明确对存在不符合资质、管理混乱、借机敛财、与学校勾连牟利等问题的培训机构要严肃查处，要求持续规范校外培训（包括线上培训和线下培训），有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担。同年7月底，《教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》，进一步明确了义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围[2]。此后，各地教育部门相继推出相应政策措施落实“双减”工作。

　　（二）数字化改革

　　2021年2月，浙江召开全省数字化改革大会，全面部署数字化改革工作。同年3月印发《浙江省数字化改革总体方案》，提出数字化改革是统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面，对省域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑的过程，从整体上推动省域经济社会发展和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革，在根本上实现全省域整体智治、高效协同，努力成为“重要窗口”的重大标志性成果[3]。具体可从以下三个方面理解其内涵：

　　从改革方向来看，要把握三个层面：一是推进省域治理体系和治理能力现代化；二是激发活力、增添动力；三是打造全球数字变革高地。

　　从改革特征来看，要把握五个关键词：一体化、全方位、制度重塑、数字赋能、现代化。

　　从改革重点来看，要聚焦五大方面：党政机关、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治。方法路径是按照系统分析V字模型持续迭代，将“业务协同模型和数据共享模型”的方法贯穿到数字化改革的各领域、各方面、全过程。

　　（三）安心培训

　　“安心培训”应用场景是一个服务管理部门、培训机构和家长学生的一站式、全领域、开放式、多维度全生命周期管理的高度集成、数据共享的数字化管理服务平台。其不仅是杭州市教育治理数字化转型示范项目，也是市教育数字化改革重点应用场景，实现了家长和培训机构在线“订课程—签协议—缴学费—评服务”的闭环管理模式，并实行“一课一销”，解决了校外培训机构规范治理的难点、堵点，提升了管理科学化、精准化和协同化水平。其主要有以下几个特点：

　　一站式：基于政务服务网，打通教育、市场监管、应急管理、住建、网信、公安、行政执法、民政等各数据端口，实现数据共享，简化校外培训机构设立审批流程，一站式办理法人变更、办学者变更、机构更名、机构年检、注销等工作。

　　全领域：实现审批准入、监管执法、评价反馈、开放服务全领域综合监管服务。

　　开放式：设立群众端、机构端、部门端，面向社会，多方互动，打造展示、管理、服务、评价的开放式数字平台。

　　多维度：家长学生通过移动端进行查询、报名、缴费、培训、评价、投诉、维权等；各部门联合对校外培训机构进行行政审批、安全管理、教学管理、联动执法信用管理、资金监管、权益保障；校外培训机构可以招生、审批变更、日常管理、年检注销。

　　三、存在问题

　　（一）群众关切

　　大多数群众无法全面及时地了解培训机构信息，选择难；部分机构存在预收费、一次性整年收费等现象，90%的培训过程情况无法及时掌握，权益保障难；培训过程中经常发生矛盾纠纷，不仅退费难且退费维权难，群众投诉多；机构过度广告，导致家长对机构整体评价不满意。

　　（二）管理困难

　　杭州市500多家中小学文化学科类培训机构分布在13个区县（市），无法全面准确核实信息，教职工3771多人，单季度学生培训2万多人次，管理难度大；牵涉多个部门，治理体系不健全，联合执法监管难，机构管理困难；各部门监管联动不足，协同监督管理层级不高、能效不足。

　　（三）机构现状

　　部分机构没有按照规范经营，随意扩大场地面积、培训层次和内容；机构教师证件与任教学科不符，机构存在应试、超标、超前培训；机构存在虚假广告，缺乏规范章程和管理制度；人员流动性大、资金挪用甚至抽逃，事中、事后监管挑战大。

　　综上所述，各类校外培训机构存在虚假宣传、无资办学、假名师、乱收费、加重学生负担、卷款跑路等社会广泛关注的热点难点问题。

　　四、创新实践

　　（一）思维理念创新

　　1.设计理念

　　（1）群众有感

　　上架浙里办App（浙江省政务服务端），以群众为导向，聚焦群众强烈呼声，构建一个“安心培训”平台服务一体化系统，将全市各类校外培训机构的各种信息（包括资质、师资、开班、收费情况、监管账户、信用体系等）在该平台上进行展示和公示，家长可以充分了解机构的详细情况，通过个性化的需求，搜索所需要的机构信息（包括以家庭定位范围、课程信息、培训时段、班级类型等作为条件筛选比较）进行线上报名、签订合同、缴费以及退费，并可对培训机构的服务（管理、环境、教学效果等）进行线上评价。

　　（2）部门减压

　　以问题为导向，直面监管中存在的堵点、痛点、难点，全面梳理市区（县）两级业务场景，为教育行政执法工作网络化、信息化和智能化管理奠定基础。以校外培训机构监管优化为重点，推动教育行政执法规范化、信息化，全面提升各环节数字化和一体化数据应用水平。同时教育行政部门通过该平台对机构进行全方位监管（包括“双随机一公开”、信息备案审批、资金监管等），并将结果向家长公示。

　　利用数字化手段，依托数据分析技术，相关部门通过掌握校外培训机构备案、报名、资金监管等数据，针对数据和实际不符的机构，进行精准线下排查，提升执法效率。

　　利用互联网手段，构建杭州市校外培训机构的“大众点评”网，通过行政部门、培训机构、家长三方的互动，采集有效评价数据，依托智能化AI算法，设计五星信用评价体系，家长认可，机构运维，有效地将管理与服务相结合，充分提升校外培训机构的服务质量，让家长明白、放心，做到阳光、透明。

　　（3）机构有序

　　以效果为导向，规范行业发展，满足有需要的家长，实现协同育人。健全校外办学规范服务网络体系，主要措施为：制度重塑，简化流程，政府主导监管向行业自律、社会监督、部门协同转变。

　　依托数字化改革创新机制，规定培训费用，解决机构收费乱序、家长投诉等问题，减轻家长负担；通过数据共享，精准规范校外培训机构师资力量，确保有资质的教师准入；推动多方业务互联，确保资金安全、家长放心、机构接受，优化整体营商环境；由人工监管向AI智能监管跨越，规范办学，形成优胜劣汰的良性生态环境。

　　2.举措机制

　　“双减”转登工作开展以来，“安心培训”平台汇聚全市500多家中小学文化学科类校外培训机构基础数据，重新梳理场景生命全周期管理流程，遵循国家“一课一销”的要求，实现线上“订课程—签合同—缴退费—评服务”的闭环流程，全面规范培训预收费管理，打造“四维一体”监管和“三端综合”服务模式，让家长安心培训。

　　（1）“四维一体”强监管

　　一是证照监管。通过数据协同，汇集教育、民政、市场监管等部门数据，对机构办学许可证、民非登记证书等资质信息进行审核备案，并利用平台公开，接受社会监督。

　　二是课程监管。培训机构通过平台申报开设课程，申报内容包括教材种类、课程名称、所属年级、学科类别、任课教师、上课次数、课时、培训时间等,经主管部门审核通过后，课程方可上架开展培训。

　　三是师资监管。培训机构通过平台登记培训教师相关信息（包括姓名、身份证号、教师资格证号等），由平台与全国教师管理信息系统数据进行核对，核查是否违反培训教师管理要求（如为省内中小学在职教师，则不能入职培训机构）。

　　四是资金监管。机构向学员预收的培训费须全部缴入本机构向属地教育行政部门备案的托管专户中，不得使用其他账户收取培训费。培训课时结束后，机构端发起销课申请，由家长进行确认，银行进行资金的划拨。

　　（2）“三端综合”强服务

　　一是市民端，力求服务全时空。学生和家长可通过平台实时查看培训机构所有可公开的信息，并可在线上完成参加培训的全流程操作，并提供投诉和评价通道。

　　二是机构端，实现“办事跑零次”。机构开展业务相关的课程审核、师资核验、机构年检等均网上可办，签约收费报名订单网上可查，收费、退费、销课等网上可达。

　　三是部门端，打造管理全流程。课程上线、师资核验、签署合同、缴费退费、投诉建议等环节，实现全流程闭环管理。部门后台可直观呈现所管辖教培机构基本情况、资金监管情况、投诉事件、星级评价等分析统计，并可精准指挥施策。

　　3.整体架构

　　“安心培训”应用场景建设依托浙江省数字化改革架构体系，包括政策制度体系、标准规范体系、组织保障体系、网络安全体系，突出数据归集能力和数据决策，解决各类业务数据共享。

　　群众通过浙里办App，部门通过浙政钉治理端（浙江省大数据局联合阿里巴巴集团打造的政府便捷办公软件），决策层通过数字社会改革门户端访问，如图1所示。

　　

　　图1“安心培训”应用场景架构图

　　系统具备足够的安全权限，将通过制定相应的安全策略来防止非法访问数据资源，对数据资源的存储以及传输进行安全性保护；从网络级安全、传输级安全、应用级安全等方面进行考虑，保证数据不被非法访问、窃取和破坏。

　　在系统实现过程中，以实用性和便捷性为首要原则，系统界面应友好、易于使用、响应性能高、便于管理维护、数据更新快捷，具有优化的系统结构和完善的数据库系统，以及与其他系统数据共享、协同工作的能力。

　　（二）体制机制创新

　　1.建立“双减”工作专班，顶层设计联动部署统一指挥

　　以分管市领导为组长，市教育局牵头，民政局、市场监管局、人民银行、体育局、文旅局、科技局等组成专班，负责改革工作的规划建设、组织推进、统筹协调、监督指导等工作，制定具体工作方案，明确目标任务，细化责任分工，明确时间表、路线图，确保改革任务落地见效。

　　建立工作例会制度，定期召开协调会，进行会商研判、问题整改，形成“有谋划、有任务、有交办、有成效、有亮点”的系统推进体系。组建工作专班浙政钉群，明确具体负责人和联络员，常态化地开展沟通交流，确保按时保质完成各项建设任务。

　　2.建立项目建设专班，数据共享、业务协同、有序推进

　　教育局组建“安心培训”应用场景项目建设专班，由分管局长任组长，业务处室负责人和技术部门负责人任副组长，下辖各区县市教育局业务科室负责人任成员。通过省教育厅和市数据资源管理局共享获取各类业务部门数据，包括培训机构基础数据、教师数据、办学许可证信息、民办非企业法人登记证信息等，杜绝在应用建设上出现各自为战，重复建设及信息孤岛的现象。在整个系统设计方案的功能开发和实施管理、数据库系统的设计、安全体系设计、系统涉及的相关标准和规范方面，全部按照通用的国际或行业标准，符合国家有关标准规范。

　　3.多方参与开放共赢

　　由教育主管部门负责，教育发展服务中心牵头组建项目研发团队，涉及金融部门国有企业、科技公司共同联合研发。按照公正、公平、公开、便利的原则构建支付体系，以微信、支付宝、银闪付为支付载体，方便家长多途径、多口径支付；支持浙里办App、支付宝小程序以及微信小程序访问；搭建资金监管中台，生态开放、互联互通、市场主导，面向所有银行愿接尽接，校外培训机构允许在全市范围内的银行自由开设预收费托管账户，方便机构办理银行服务。

　　4.直击痛点重构流程

　　直面行业现状，针对群众关切问题、部门监管难以及校外培训机构乱象，严格规范校外培训机构行为，以信息化思维方式重构业务流程。依托数字化手段，提供监管数智化、服务数字化、管理流程化，实现群众有感、部门减压、机构有序，优化了行业营商环境。

　　（三）资金监管创新

　　1.建立资金监管和指导价格制度

　　按照“双减”政策和相关资金监管政策，结合浙江省学科类培训机构资金监管文件，杭州市发展和改革委员会、杭州市教育局、杭州市市场监督管理局联合下发《关于加强义务教育阶段线下学科类校外培训收费管理的通知》，明确了义务教育阶段线下学科类校外培训收费标准[4]，如图2所示。

　　

　　图2杭州市义务教育阶段线下学科类校外培训收费标准

　　2.建立有序收支监管体系

　　落实银行与培训机构签订托管账户制度，将培训预收费委托存入银行托管账户，并实行“一课一销”的拨付机制，预防机构“卷款跑路”，充分保障家长的资金安全和合法权益，如图3所示。

　　

　　图3“安心培训”平台资金拨付流程

　　3.建立家长机构教学合同制

　　按照教育部合同范本，落实家长和培训机构在三个月内或60个课时内一课一合同。

　　4.建立线上全流程闭环模式

　　引导家长通过“线上报名—签合同—缴学费”，平台化操作有困难的家长线下可直接到柜台把资金缴纳到托管专户，确保机构不接触资金，符合整体监管要求，同时线上和线下闭环，满足所有家长需求，如图4所示。

　　

　　图4“安心培训”平台收费流程

　　5.建立退费机制

　　通过人民银行协同推进引入金融机构，在家长通过线上缴费系统发起退费时，由具有相应金融牌照的部门垫资，原路退回给家长，明确争议解决机制，有效保障家长的退费权益，如图5所示。

　　

　　图5“安心培训”平台退费流程

　　6.建立过渡阶段资金监管模式

　　在平台上线前，机构已经收取的培训费用，要求机构通过一次性资金存入托管专户，按批次进行销课，确保所有未培训的资金统一纳入监管。

　　（四）场景模块创新

　　1.家长学员功能

　　突出“服务全时空”。家长通过浙里办App访问“安心培训”平台，实时查看培训机构所有可公开的信息，并根据地理位置、学科、学段、培训内容等关键词，迅速查询适合的培训机构，并可在线上完成参加培训的全流程操作，包括选课、订课、签约、缴费、退费、评价等，并提供投诉建议通道。

　　家长选择适合的培训机构进行线上报名或插班生报名，由培训机构先签订合同，家长再进行签订，合同签好后进行线上支付（支付宝、微信、银闪付）；家长上完一节课进行线上销课确认，之后培训机构通过平台指令会收到从托管户到结算户的上课费用。由此，家长可以通过平台完成退费、投诉、服务评价，充分保障了家长和学生的合法权益。

　　2.管理部门功能

　　突出“管理全流程”。“安心培训”平台从机构课程上线、师资核验、签署合同、缴费退费、投诉建议等环节落实监管，实现了全流程闭环管理。通过自动审批和人工审批方式，完成师资备案、教材备案以及课程备案的审批，通过数据共享（全国教师管理信息系统）方式自动校验培训机构师资，确保师资符合监管要求，同时又能够减轻部门审批压力；其他通过人工方式进行审批，确保相关信息合法合规。

　　管理部门后台可直观展示所管辖区域内所有教培机构的基本情况（机构数、营利性机构数、非营利性机构数、师资数、教材数、课程数、学员数）、资金监管情况（监管户、冻结金额、拨付金额、退费金额、未拨付金额）、投诉件事（投诉数、未处理数、已处理数）以及星级评价等级统计，指标具备下钻的能力，为教育部门监管提供数据依据。

　　3.培训机构功能

　　突出“办事跑零次”。备案核验网上可办，平台与浙江政务服务网打通行政审批、年检等线上服务通道，机构可在线完成课程备案、教师资格核查等工作，最终经教育行政部门审批后的所有开课信息、师资信息将全部展示在“安心培训”应用场景中。

　　签约收费订单可查。平台预置了机构退费规则，个性化设置并纳入签约合同，实行订单式管理，提供驾驶舱式的数据统计展示台，直观展示教培机构基本情况（师资数、教材数、课程数、学员数）、资金监管情况（冻结金额、拨付金额、退费金额、未拨付金额）以及投诉件事（投诉数、已处理数），为机构经营与管理提供帮助，如图6所示。

　　

　　图6“安心培训”平台功能流程图

　　（五）建设应用成效

　　1.建设成效

　　平台定位全口径纳入监管，一阶段完成学科类校外培训机构监管，具体包括中小学学科类培训机构、高中学科类培训机构、成人类培训机构，统一纳入监管。上线一季度后，机构从原来的1911家压减到562家，压减率70.59%，归集师资数3771、教材数5674个、开设4557门课程、2万余名学生报名，托管专户金额累计达3200余万元、累计拨付1100余万元，为家长完成66万余元自动退费。此外，还探索将科技类校外培训机构、艺术类校外培训机构以及体育类校外培训机构也纳入监管系统。

　　2.应用成效

　　聚焦改革突破口，以数字驱动制度重塑，突破了一批堵点难点，初步形成校外培训全链路监管、全过程管控的新格局，取得显著成效。

　　（1）从“人工办”到“智能办”

　　改革前：行政审批、报名培训、日常监管、变更注销等环节需人员到现场办理。改革后：一键智能办理行政审批、报名培训、监督检查、变更注销等业务。

　　（2）从“单部门”到“多跨协同”

　　改革前：各部门联动机制不够完善，日常以部门检查为主，检查情况无法多部门实时共享。改革后：建立数据共享机制，实时一键共享，完善联动执法体系，具体包括跨部门（教育局、市场监管局、民政局、人民银行）、跨层级（群众、培训机构、部门、银行）、跨领域（政府治理、行业自律、市场竞争、群众有感）、跨系统（全国教师资格证系统、行政执法系统、数字社会系统、支付宝支付、微信支付、浙里办、浙政钉等）、跨业务（行政审批一指办、监督管理一站推、报名培训一窗选、服务评价一网通）。

　　（3）从“一元式”到“全方位”

　　改革前：评价只是以黑白名单形式公布，家长、学生、机构、部门缺少有效评价服务体系。改革后：建立全方位五星级评价体系，评价作为执法依据，量化看得见。

　　（4）从“被动检查”到“主动规范”

　　改革前：体量大、类别多、分散广，机构被动应付检查居多。改革后：建成一网融合的部门统一管理，倒逼机构主动规范，提高服务质量。

　　五、依托数字化改革推进区域“双减”工作建议

　　（一）理念思路创新

　　新时代发展背景下，需要运用数字化改革的思维，聚焦改革突破口，以数字驱动制度重塑，直面堵点难点精准突破，从而形成校外培训全链路监管、全过程管控的新格局。

　　（二）体制机制创新

　　1.顶层设计和引领

　　在市级层面组建专班，多部门分工合作、数据共享、业务协同，工作推进力度和协调力量更强大。

　　2.部门间高度协同

　　在数字化改革背景下，各部门需要对业务数据进行有效治理，应用场景获取数据更便捷、更高效，通过智能化运算，促进数据融合、创新应用，实现家长对校外培训机构信息全面、快速、精准地掌握。

　　（三）实施举措创新

　　遵守金融制度确保安全。在教育和金融领域业务间设置防火墙，协调人民银行、银保监会、金融办等多部门推进，打造预收费资金存入监管账户的资金监管模式和“一课一销”的资金拨付模式，基本上杜绝了培训机构“卷款跑路”现象的发生，让老百姓真正安心培训。

　　参考文献：

　　[1]新华社.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》[EB/OL].（2021-07-24）[2022-04-20].http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/24/content_5627132.htm.

　　[2]教育部办公厅.教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知[EB/OL].（2021-07-28）[2022-04-23].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202107/t20210730_547807.html.

　　[3]中共浙江省委全面深化改革委员会.中共浙江省委全面深化改革委员会关于印发《浙江省数字化改革总体方案》的通知[EB/OL].（2021-03-01）[2022-04-23].http://custom.huzhou.gov.cn/DFS//file/2021/05/24/20210524114026549v7hp6i.pdf.

　　[4]杭州市发展和改革委员会,杭州市教育局,杭州市市场监管局.杭州市发展和改革委员会 杭州市教育局 杭州市市场监管局联合下发《关于加强义务教育阶段线下学科类校外培训收费管理的通知》[EB/OL].（2021-12-30）[2022-04-25].http://drc.hangzhou.gov.cn/art/2021/12/31/art_1629199_ 58903096.html.

　　作者简介：

　　金伟杰，信息网络部部长，高级教师，硕士，主要研究方向为教育信息化、教育数字化改革，邮箱：hzjyjszxjwj@qq.com。

　　引用：

　　金伟杰.教育数字化战略行动背景下区域“双减”工作的实践和思考[J].中国教育信息化,2022,28(07):65-72.

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