王利军：建设高质量社会保障体系 扎实推进共同富裕实现

　　摘要：社会保障是保障与改善民生、维护社会公平、实现国民共享国家发展成果的基本制度保障，共同富裕是社会主义的本质要求和中国式现代化的重要特征。社会保障是实现社会“富裕”的制度保障，也是实现社会“共享”的制度安排，在扎实推进共同富裕的过程中发挥着重要的作用。研究从社会保障已取得的成就出发，结合在实现共同富裕过程中遇到的人口老龄化问题、城镇化趋势下的社会保障公平性与衔接性以及社会保障再分配功能发挥不足等问题。基于此，以共同富裕为目标的高质量社会保障体系改革应以面向老龄化、面向城乡一体化、持续扩大社会保障体系的物质基础为重点。

　　关键词：共同富裕；社会保障；体系构建

　　共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。随着2020年全面小康社会的建成，绝对贫困已经成为历史；扎实推动共同富裕成为我国目前发展的重大主题，党中央进一步明确提出：到“十四五”末，全体居民收入和实际消费水平差距逐步缩小，向共同富裕迈出坚实步伐；到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，基本公共服务实现均等化。为了促进共同富裕，党中央更是采取有力措施保障和改善民生。在党的二十大报告中习近平总书记明确提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。[1]健全的社会保障体系会进一步发挥其再分配功能，对推进共同富裕的实现具有重要作用。本研究阐述社会保障与共同富裕的内在逻辑关系以及社会保障体系建设已经取得的成果，剖析我国社会保障体系发展中的问题，并以共同富裕为目标探索如何建设高质量的社会保障体系，以期为进一步完善我国社会保障体系建设、推动共同富裕向前发展提出建议。

　　一、社会保障推进共同富裕实现的内在机理

　　社会保障作为保民生、安社会、护国运的重要举措，自古以来就发挥着重要作用。1601年英国《济贫法》的颁布成为现代社会保障制度的萌芽，随着德国社会保险制度的实施、美国社会保障法的颁布，社会保障制度逐渐完善。我国根据国情也已建立起社会保障制度。习近平总书记明确指出：“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。”我国已经开启全面建设社会主义现代化强国的新征途，2035年基本实现现代化是已经明确的既定目标，扎实推动共同富裕已经成为国家发展的重大主题，社会保障为此将承担更大的责任与使命。

　　（一）社会保障是实现社会“富裕”的制度保障

　　“富裕”以一定社会生产为前提，持续做大蛋糕是实现共同富裕的前提条件。新中国成立以来的种种实践结果表明，社会保障对于反贫困和促进社会平等均发挥了至关重要的制度支撑作用。首先，社会保障是提高社会生产发展的重要举措，极大地维护了广大劳动者的利益，为社会生产注入了活力。如社会保障中的社会保险等提高了家庭及劳动者应对重大风险的能力，避免家庭因疾病等造成灾难性支出，从而提升劳动生产率。[2]其次，社会保障为扩大再生产提供动力。通过提升人力资本投资，保证劳动者受教育的权利，教育技能培训或者教育福利又提高了劳动者的技能，满足更高层次的社会生产的需要，促进生产力的发展。而且劳动者在接受教育、提高自身素质的同时,将会积极进行新的发明和改良,从而使自己摆脱沉重的体力劳动，进一步推动生产力的发展，为实现社会富裕创造条件。同时，有助于我国从“人口数量红利”向“人口质量红利”转变。最后,社会保障可以从供给和需求两个方面促进消费，扩大社会再生产。从需求侧出发，低收入群体的边际消费倾向大于中高收入群体，社会保障通过转移支付等手段直接转变为居民消费。从供给侧出发，社会保障为劳动者提供可靠的风险保障,满足劳动者在养老、医疗等多方面的需求,解除后顾之忧，高质量的养老服务促进经济社会的平稳健康发展,为社会主义扩大再生产增添动力。

　　（二）社会保障是实现社会“共享”的制度安排

　　共同富裕是全体人民的富裕,“一个不能掉队”。在社会富裕的基础上使全体人民共享发展,是扎实推进共同富裕的关键。社会保障把共享发展的理念转化成具体行动，其在现实生活中发挥着兜底性作用,确保全体社会成员共享发展。首先,社会保障从人民群众的切实利益出发,建立可靠、持续的社会保障体系，在保障全体无产阶级劳动者都能受益的同时,最大限度地将全体社会成员纳入其中,为全体社会成员织密社会保障安全网。为因老龄化、伤残等原因不能参与社会劳动获得基本生活需求的社会成员提供必要的物资或者资金救助，满足他们的基本生活需求和发展需求，消灭贫困，走向共同富裕。其次，社会保障是全体社会成员有效应对风险的重要途径。当劳动者在现实生活中面临各种疾病、自然灾害和失业等使家庭陷入困境的风险时，社会保障通过互助共济的方式,分散社会成员面临的风险,使受困者得到更多的帮扶,帮助受困者走出困境,防止这部分社会成员因困“致贫”或“返贫”，为推进共同富裕提供保障。最后，社会保障发挥着收入分配调节器的作用。[3][4]在目前已经形成的社会保障体系中，其主体社会保险发挥着初次分配和再分配的作用。社会保险的缴纳和劳动者创造的劳动价值密切相关。社会救助实现了贫富之间的再分配。社会福利通过再分配使社会财富在不同收入者之间实现合理流动,同时提高公共服务的均等化。整个社会保障体系缓和了按劳分配造成的收入差距,维护社会公平正义,促进社会共享发展。

　　二、我国社会保障体系建设取得的成效

　　我国社会保障经历了从无到有、从覆盖少数人到覆盖全民、从低水平的初级保障走向高质量社会保障的发展进程。我国社会保障体系建设与发展成就，主要表现在以下几个方面:

　　（一）建立了新型社会保障体系框架

　　建立了与社会主义市场经济和社会发展相适应的新型社会保障体系。新中国成立后，建立了与计划经济体制相适应的社会保障制度；改革开放后，与中国特色社会主义市场经济体制相适应的新型社会保障体系逐渐建立。完成了由国家主导，政府、企业或者集体单方负责向多方主体共同承担责任的转变，由单一层次走向多元层次。迄今为止，该体系包括政府主导的法定保障和市场或社会主导的补充保障共同组成，法定保障包含各种社会保险、社会救助、社会福利和军人保障项目，其中养老保险、医疗保障、最低生活保障等制度是重点项目；补充保障包括补充保险、慈善事业等。这一体系框架的建成，标志着社会保障制度已成为维系国家长治久安和人民世代福祉的重要制度保障。

　　（二）社会保障管理体制发展成熟

　　理顺了管理体制，建成了覆盖城乡的经办服务网络。改革开放后，社会保障制度整体转型，已经从只覆盖城镇居民发展为全民共享。具体表现为以下两个方面：一方面，改变了城乡分割、群体分治的社会保障制度。特别是2018年通过机构改革重建了社会保障管理体制，扫除了长期制约社会保障改革与制度建设的体制性障碍，实现了管理体制的优化，进而为社会保障体系建设的顺利推进提供有力的组织保障。形成了人力资源和社会保障部主管养老、工伤和失业保险，民政部主管社会救助、慈善事业等，国家医疗保障局主管医疗保险等，退役军人事务部主管军人优抚和安置等，国家税务总局和财政局主管征收、预算等，应急管理部负责灾害救助的管理格局。另一方面,围绕记录一生、保障一生、服务一生，不断加强服务能力建设，建成了从中央到省、市、县、乡镇(街道)的五级社会保障服务网络，社保信息化建设得到明显加强，服务模式不断创新，为人民群众依法参与和享受相应的保障待遇提供便捷服务。社会保险公共服务平台的建设，实现了省内就医直接结算，跨省异地就医结算全面推行，网上参保缴费全面开通。电子社保卡发行量超过13亿张，电子医保卡用户量超4.5亿张，给养老金的领取、看病报销、异地就医等带来了极大的便利。

　　（三）社会保障覆盖面不断扩大

　　社会保障的覆盖面不断扩大，惠及全民，其已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径。首先，基本养老保险已实现制度全覆盖，企业职工、机关单位和城乡居民分别建立起不同的养老保险制度。2020年，通过财政补贴为6098万建档立卡贫困人口代缴基本养老保险费用，到2022年，全国参保人数已达10.53亿人，约3亿人按时足额领到基本养老金；其次，全民医保目标基本实现，在2018年到2020年的医保扶贫专项行动中，资助贫困人口参与基本医疗保险2.3亿人次，目前为止基本医疗保险参保人数为13.4亿人，参保率达96.9%，人民群众的疾病医疗后顾之忧持续大幅减轻；然后，失业、工伤保险也不断发展，到2022年止参保人数分别增加至2.3亿、2.9亿人次。最后，社会救助和社会福利事业也蓬勃发展，援助对象不断扩展，建成了以最低生活保障、特困人员救助供养、专项救助、临时救助为主体内容的综合型社会救助体系。养老服务也逐步向社区与居家老人延伸，儿童福利从孤残儿童向困境儿童扩展，贫困的重度残疾人有了生活与护理补贴。可见，社会保障已不同程度地惠及全体人民，这意味着占世界总人口近20%的14亿多中国人民被现代社会保障制度所覆盖，这是人类发展史上的奇迹。

　　（四）社会保障水平持续提高

　　社会保障水平持续提高，人民福祉得到极大提升。首先，养老金水平得到持续提升。自2005年以来我国连续17年提高企业退休人员基本养老金水平，2020年企业退休人员人均养老金达到2900元；此后两年连续增长，退休人员依靠养老金也能过上小康生活；与此同时，城乡居民养老保险从无到有，自2012年实现制度全覆盖后也逐步开始领取养老金，由最初的月人均50元经过三次提升增至170元左右。其次，医疗保障水平不断提升。近年来，国家医保药品目录实施动态调整、药品和医疗耗材等集中采购、支付方式深化改革，职工和居民在医保政策范围内的住院报销比例分别达到80%和70%左右，人民群众的医疗负担持续减轻。再次，城乡低保标准不断提高。目前低保标准已分别达到人月均665元和人年均5842元；残疾人“两项补贴”与孤儿基本生活保障标准也不断提高。最后，慈善募捐事业不断发展，每年募集约1500亿元资金，增强了社会保障制度的再分配功能。社会保障水平的持续提高为全面建成小康社会作出了重要贡献，人民群众的获得感、幸福感、安全感明显增强。

　　（五）社会保障功能有效发挥

　　社会保障调节经济发展和再分配功能得到了有效发挥。如1998年通过强力推进“两个确保、三条保障线”，为应对东南亚金融风暴和顺利推进世纪之交的经济改革创造了有利条件；2008年遭遇国际金融危机时，通过迅速实施社保缴费“五缓四减三补贴”政策，直接减轻了企业负担；2009年实施医保计划，启动农民养老保险试点，开展大规模保障性住房建设，迅速提振了居民消费，为我国率先走出低谷并实现经济高速增长作出了直接贡献。2020年面对新冠肺炎疫情的严重冲击，国家及时出台减免企业社保费政策，及时出台确保患者不因费用问题影响就医、收治医院不因支付政策影响救治的医保新政并落实疫苗接种经费保障，及时提高救助标准、增加临时救助及相关服务，为打赢疫情防控阻击战和促进经济社会恢复发展提供了有力支持。另外，根据李实等的研究，发现社会保障通过再分配功能能够在一定程度上降低基尼系数。[5]

　　三、共同富裕视角下我国社会保障体系建设中存在的问题

　　“十四五”规划指出，要加快健全多层次社会保障体系，不断增强社会保障待遇与服务的公平性可及性。这就需要更高质量的社会保障制度以有效应对新形势下人口老龄化、城镇化等带来的挑战，立足发展质量、提升制度质量、优化服务质量，打造更具充分性、公平性和可持续性的社会保障制度。

　　（一）人口老龄化趋势下的社会保障可持续性问题

　　2021年第七次全国人口普查数据显示，我国60岁以上的老年人口占全国总人口的18.7%。据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》可知，2001年至2020年，我国处于快速老龄化阶段，2021年到2050年是加速老龄化阶段。系列数据充分表明人口老龄化已成为社会发展的重要趋势与基本国情，我国社会保障制度运行将受到重大影响。社会保障基金收支压力随着人口老龄化将不断增大。一方面，养老金等社保基金收入随着适龄劳动人口的持续下降不断减少。同时，退休人口的增多将导致社保基金支出不断增加，收支严重不平衡，将进一步扩大社保基金缺口。自2013年起，我国社保基金首次出现了收支赤字，并且缺口规模逐年扩大，于2020年达到历史最大值。社保基金对财政补贴的依赖日益提高，单纯依赖中央调剂难以持续弥补支出缺口。另一方面，人口老龄化孕育了庞大的养老服务需求。老年人对日常照料、医疗照护、精神慰藉等多层次多样化的养老需求日益增多，亟待提升我国现有的养老保障水平以满足其需求。从第二、三支柱养老保障的发展程度来看,我国与发达国家在资产规模、覆盖率等方面仍有较大差距。总之，如何保证社会保障基金充裕以满足更高水平的养老需求，已成为我国未来面向人口老龄化的社会保障制度改革重点。

　　（二）快速城镇化趋势下的社会保障衔接性与公平性问题

　　“十四五”时期，我国仍处于新型城镇化的快速发展期。促进农业转移人口市民化是推动新型城镇化的首要任务，而城镇化的本质在于提升整体人民的生活质量，缩小城乡之间的差距，让农村人口共享发展。农业现代化程度的不断提高使得农村人口大量外流，新生代农民工已经脱离了和农业的关系，在城市中不再只是单纯的务工，他们是不可逆转的“城市移民”，做好了融入城市生活的准备。新生代农民工对获得社会保障比任何人都迫切，但由于城乡户籍的限制，他们依然被排除在城市居民之外，导致其及子女无法和城市中的“原住居民”一样享受到医疗、教育等公共服务。在社会保障制度的公平性上，针对新生代农民工的社会保障制度尚不健全，长期忽视了新生代农民工的社会福利与救助。一方面，由于农民工并不符合各大城市的人才引进政策等导致他们未能享受到城市福利政策，如他们很难享受到廉租房、经济适用房等住房福利，其子女也未能享受当地的教育资源等。另一方面，失去劳动能力、无固定单位、无法定赡养人的农民工群体并未得到社会救助制度的有效关注。在社会保障制度的衔接性上，针对新生代农民工的社会保障制度不强。新生代农民工的流动性较强，但各个地方政府的社会保险缴纳手续、费率、待遇等规定各不相同，增加了劳动力的流动成本。

　　（三）社会保障再分配功能发挥不足问题

　　我国虽然已经建立起世界上规模最大的社会保障体系，但是其再分配功能仍存在发挥不足问题。一方面，由于社会保障制度统一性不足，影响到其公平性。如现行的养老金制度分为机关事业单位、企业职工和居民养老金制度，缴纳类型不同其养老金待遇的计发也有所不同；医保也是如此，分为职工医保和居民医保。其中居民医保的筹资标准较低，待遇水平也较低，筹资机制也不公平。目前我国有10多亿人是以居民身份参加医保，但是由于收入不同出现了逆向调节现象。这是因为低收入群体相比高收入群体来说其对健康重视程度较低，导致筹集的低收入者医保资金可能用到了高收入群体。另外，其互助共济性不强，再分配力度不够。像长三角、珠三角等经济发达地区年轻人较多，社会保障基金可能大量结余；而一些地方年轻人流出，退休老人也不再缴费，出现社会保障基金不充足现象。另一方面，社会保障再分配制度的效率较低。据经济合作与发展组织2018年统计数据库可知，全球范围内大部分国家的基尼系数均超过0.4，但是在收入再分配的作用下，特别是社会保障的转移支付作用下，大部分国家的基尼系数显著降低，再分配效果显著，而我国相比于高收入国家，其再分配作用功能仍然处于较弱状态。

　　四、以共同富裕为目标的高质量社会保障体系的改革方式

　　从上述分析中可以发现，社会保障在实现共同富裕的过程中承担着重大使命。虽然我国社会保障体系建设已小有成就，但是面对新时代下我国老龄化问题、城镇化问题和社会保障再分配作用发挥有限问题，需要在做大蛋糕的同时分好蛋糕，建立起以共同富裕为目标的社会保障体系。

　　第一，构建面向老龄化的社会保障体系。首先，共同富裕的实现离不开人民群众的奋斗，老年人口虽然在身体技能方面处于弱势，但在社会阅历、知识技能等方面远超社会其他群体。因此，应对老龄化的路上要推动高质量发展，提升人民群众的受教育水平，提高个人的专业技能，增加致富本领。其次，建立满足个性化、多元化需求的多层次社会保障体系。增加养老服务项目，满足老年人的多样化需求。加大对养老服务的公共服务投入，提升社会养老服务资源，确保老年人的健康服务公平可及。同时打造与养老服务供给相匹配的社会治理，减少社会矛盾，为推进共同富裕创造与老龄化相匹配的社会环境。最后，加速推进“三支柱”养老保障制度建设。目前的养老金只能起到保基本生活的作用，想要进一步提高养老保障水平，就必须发展另外两个支柱，制定更为多元化的养老保障制度。

　　第二，构建面向城乡一体化的社会保障体系。习近平总书记强调：“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”由于城乡二元结构的差异，我国社会保障在发展过程中经历了从城镇到农村的进程。目前，应从实际出发，逐步解决农村社会保障中存在的问题。[6]一方面，推进社会保障项目的城乡一体化。淡化社会保险的“城镇”区域概念，推进最低生活保障制度和医疗保险制度的城乡统一，做好城镇化进程中进城农民的社会保障衔接性问题，让进城的农民也能获得基本的社会保障。另一方面，建立起乡村养老服务、托育服务等在内的社会保障体系，加强精神文明建设，吸引高素质人才扎根一线，振兴乡村经济，确保让每一位社会成员共享发展成果。

　　第三，持续壮大社会保障体系的物质基础，让共享份额在整个国民财富分配中占比达到中等发达国家的平均水平。[7]首先，进一步调整财政支出结构，加大财政对社会保障的投入。2018年到2021年我国社会保障支出占全国财政支出的比重从14.9%提高到16.6%，但是与欧盟成员国的社会保障支出比重相比仍有一定差距。因此,应提高社会保障支出占比，争取到2035年能够达到欧盟国家的现有水平。其次，全面推进社会保险基金投资运营，确保基金保值增值。目前一些地方采取委托投资方式，由全国社会保障基金理事会进行投资运营,效果很好，值得全面推广。因此，在提高统筹层次的同时，有必要明确规定留足够支付3个月的基金后必须对剩余部分悉数进行有效投资，以此避免基金贬值并能够稳步增长。然后，切实调动市场主体、社会力量和个人及家庭分担责任的积极性，扩大社会保障体系的资金来源。[8]最后，提供差别小或者无差别的社会保障服务。站在最小受惠者的视角下去平衡社会保障再分配制度，让弱势群体共享社会份额，让经济增长惠及每一个人。

　　【作者：王利军，河南财经政法大学公共管理学院教授；弓慧洁，河南财经政法大学公共管理学院硕士研究生 基金项目：河南省哲学社会科学规划年度一般项目(2020BSH001)阶段性成果】

　　参考文献

　　[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

　　[2]郑伟.理解中国式现代化对社会保障的新要求[J].社会保障评论,2022,6(06):21-39.

　　[3]郑功成.促进全体人民共同富裕的战略部署与实践路径[J].中国党政干部论坛,2022(11):87-94.

　　[4]郑功成.共同富裕的理论认识与实践路径[J].前线,2022,No.507(12):17-21.

　　[5]李实,朱梦冰.推进收入分配制度改革促进共同富裕实现[J].管理世界,2022,38(01):52-61+76+62.

　　[6]陈旭辉.促进共同富裕的社会保障制度改革研究[J].南方金融:1-12.

　　[7]杨穗,赵小漫.走向共同富裕：中国社会保障再分配的实践、成效与启示[J].管理世界,2022,38(11):43-56.

　　[8]李青嵩.面向中国式现代化：扎实推进共同富裕面临的结构性失衡及破解路径[J].新疆社会科学:1-15.

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