完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制

　　作者：国家教育咨询委员会秘书长、教育部教育发展研究中心原主任 张力

　　党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制。”这是深入贯彻落实党的十九大精神、朝着“构建服务全民终身学习的教育体系”方向阔步前进的重大决策，在推进教育领域治理体系和治理能力现代化进程中，必将处于十分重要的位置。

　　国际国内职业技术教育、高等教育、继续教育的基本定位

　　世纪之交以来，世界上出现生产生活方式和学习方式两大转变态势，即由工业化社会向智能社会转变，由一次性学历教育向终身学习转变。若一国仅靠全面普及普通教育（即使普及普通高等教育），却没有适应人力资源市场需求的职业技术教育和继续教育，则很难保证经济社会可持续发展。许多国家实行的技术职业教育与培训（简称TVET），或谋生教育（基于工作的教育）在德国、英国、澳大利亚和韩国等部分发达国家，成为实现经济繁荣社会进步的主因，在不少发展中国家被视为实现经济社会稳定发展的关键。

　　联合国教科文组织2011年版《国际教育标准分类》认为，普通教育是指为发展学习者的普通知识、技艺和能力而设计的教育，通常为进入同级或更高级教育做准备，并为终身学习奠定基础。而职业教育包括培训，是使学习者获取职业或行业特定的知识、技艺和能力的教育，完成包括实习实训的课程后，可获得政府部门或劳务市场承认的职业资格证书，并不强调与学历学位文凭相联。在正规教育之外，该标准分类还界定了非正规教育、非正式学习、顺带学习或无约束学习。这些教育相当于继续教育，均可为终身学习助力。近年来，各国技术职业教育与培训也有与高等教育、继续教育相融通的趋向。2015年的联合国教科文组织《教育2030行动框架》提出，“包括大学以及成人学习、教育与培训在内的技术职业教育与培训、高等教育，都是终身学习中的重要因素。”

　　新中国成立后，实施正规学校教育，同时定位职业技术教育和业余教育，显著提高了亿万群众的文化水平。改革开放初期，党中央1985年发布《关于教育体制改革的决定》，党中央、国务院1993年印发《中国教育改革和发展纲要》，均对职业技术教育、高等教育、成人教育的改革发展作出一系列部署，特别在对“职业技术教育”的政策表述上保持了高度连续性。进入20世纪90年代，国家先后颁布《教育法》《职业教育法》和《高等教育法》，在职业技术教育、高等教育、继续教育制度之间，存在相互套叠的关系。

　　1995年的《教育法》规定，“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”“国家实行职业教育制度和成人教育制度”。在法律概念层面，职业技术教育被职业教育替代。在2015年第二次修订中，《教育法》删去成人教育制度，改为继续教育制度。尽管目前对继续教育尚未专门立法，但是《教育法》规定从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务，并规定保障公民接受各种形式的职业培训，国家鼓励发展多种形式的继续教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习。

　　1996年的《职业教育法》规定本法适用于各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训，对以初中后为重点的不同阶段教育分流作出规定。1998年的《高等教育法》对学历和非学历、全日制和非全日制教育形式的高等教育作出规定，高等学历教育分为专科、本科和研究生教育，高校和其他高教机构应当承担实施继续教育的工作。虽然该法未直接涉及职业教育，但蕴含了同职业技术教育、继续教育相互衔接的导向。

　　职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展的深远意义

　　职业技术教育、高等教育、继续教育，是教育链接就业的枢纽组合，是提高国民素质、开发人力资源的关键环节。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视职业技术教育、高等教育、继续教育，不断作出全局谋划。习近平总书记强调劳动者素质对国家和民族发展至关重要，要求职业教育坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界、行业企业积极支持职业教育，大规模开展职业技能培训，加快培养大批高素质劳动者和技术技能人才。习近平总书记同时强调，高等教育是国家发展水平和发展潜力的重要标志，要求提升教育服务经济社会发展能力，调整优化高校区域布局、学科结构、专业设置，加快一流大学和一流学科建设，推进产学研协同创新，积极投身实施创新驱动发展战略，着重培养创新型、复合型、应用型人才。

　　为此，《决定》在新时代新形势下重申“职业技术教育”，从一定意义上反映了将职业教育和技术教育熔铸一炉的顶层设计意图，要求与高等教育、继续教育统筹协调发展，从而为中国制造、中国创造、经济高质量发展、社会和谐进步提供可靠支撑。

　　根据习近平总书记重要论述，相关制度体系创新已经掀开新的序幕。2014年的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，巩固提高中等职业教育发展水平；专科高等职业院校培养服务区域发展的技术技能人才，加强社区教育和终身学习服务；发展应用技术本科的职业教育；优化以职业需求为导向的专业学位研究生培养模式；积极发展多种形式的继续教育；建立有利于劳动者接受职业教育培训的灵活制度。同年，教育部等六部委联合发布《现代职业教育体系建设规划》，确定普通教育、职业教育、继续教育的相互链接关系，既有高中阶段普通高中和中职，也有普通本科、专科层次高职和应用型本科，研究生阶段分为学术学位与专业学位，且同人力资源市场中的培训相对接。

　　在我国的学习型社会架构中，职业技术教育、高等教育、继续教育将贯穿人的一生，发挥着纵横交叉、四通八达的支柱作用。其中，继续教育的链条最长，既有获取学历的正规或非正规教育，更有海量的非学历或非正式教育培训；既需要职业技术教育、高等教育系统担负法定责任，更需要行业企业深度参与。从党的十八届三中全会首次在党的文件中确定构建劳动者终身职业培训体系方向，到党的十八届五中全会提出推行终身职业技能培训制度，再到《决定》明确健全终身职业技能培训制度的新部署，都为职业技术教育、高等教育、继续教育的融合发展提出了新的要求。

　　职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制的要点

　　在新时代新形势下，党的十九大要求“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展……办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。党中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，重点对构建服务全民的终身学习体系等方面进行长远谋划。在此基础上，《决定》对完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制作出新的部署，有以下三个方面要点。

　　第一，以深化考试招生制度改革为牵引，拓展搭建各类教育统筹协调发展机制的通道。统筹协调发展职业技术教育、高等教育、继续教育，迫切需要扭转普通教育通道“千军万马过独木桥”的局面，在普通教育和职业技术教育的不同通道上，深入改革考试招生制度，培养大批高素质劳动者、技术技能型人才和高层次专门人才。重点是完善综合评价多元录取机制，推进职业院校分类招考和注册入学。其中，随着高中阶段教育的普及，普通高中和中职学校应实行自主招生和注册入学。从专科高职院校到应用技术本科学院，在考试内容、录取方式和时间安排上应与普通本科高校分开，使大多数学生从中考高考竞争压力下解放出来，选择适合自己个性发展的教育和学习方式。同时试行高等学历教育宽进严出机制，巩固专业学位与学术学位研究生分类招考制度的改革成果。

　　第二，以建立国家资历框架为重点，构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习立交桥。根据习近平总书记关于教育的重要论述和《中国教育现代化2035》规划要求，国务院2019年印发的《国家职业教育改革实施方案》认为，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，并对完善国家职业教育制度体系进行细化部署。相应地，按照《决定》新的决策方向，必须搭建职业技术教育与普通教育、学历教育与非学历教育、职前教育与职后教育相互沟通衔接的机制。其重点将是，构成网格化国家资历框架，统领基于个人学习账号和学分累计制度的国家学分银行制度，与职业资格证书制度、泛在学习成果认证制度相衔接，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认，允许学习者通过课堂学习、在线学习、自学等方式获得学分，实行弹性学制，强化职业技术学校和高等学校的继续教育与社会培训服务功能，推动各类学习型组织建设，优化全民终身学习制度环境。

　　第三，以产教融合和产学研协同创新为突破口，形成各类教育和产业企业密切合作的新格局。深化产教融合，推进产学研协同创新，是推进人力资源供给侧结构性改革的迫切要求，也是创新促进科技成果转化机制、积极发展新动能的有效途径。以党的十八大为起点，十八届三中、五中全会直至党的十九大、十九届四中全会接续作出的一系列重大决策，越来越受到产业企业界、职业技术院校、高等学校、科研机构的高度重视，已经成为当前完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制的重要步骤。产学研各方不仅可以在协同育人方面取得单方不可能实现的效能，而且可以在研发资源共建共享上发挥倍增效应，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接。可以期待，在中央有关部门统筹指导下，各省（自治区、直辖市）紧扣国家和省域的创新驱动发展战略需求，支持企业、科研院所和职校高校共建协同创新平台和联盟，从基础研究、应用基础研究到应用研究，建设产学研协同创新基地，对接成果中试孵化和后续产品化、产业化，寻求跨领域行业协同创新可能，从立足本地到服务周边，乃至辐射到全国及境外。

　　总之，改革开放40余年来，我国职业技术教育、高等教育、继续教育从恢复性发展、稳定分流渠道，到步入法治轨道、不断拓展资源，形成了定位清晰的制度体系，在提高教育普及水平、向各行各业输送专业技术人才和熟练劳动力后备力量上取得显著成就，也对创新体系建设作出重要贡献，为增强我国综合国力和国际竞争力注入强大活力。当前，职业技术教育、高等教育、继续教育正处于迈入完善统筹协调发展机制的阶段，定会焕发更加蓬勃的生机。