【中建政研】城市更新的政策把握与落地实施

　　一、 对城市更新的再认识

　　国际上,城市更新的概念首次提出是在1958年的荷兰首届世界城市更新大会上,在这次大会上,将城市更新解释为:生活在城市中的人们有着不同的居住期望和出行、购物、娱乐等活动需求,并且为了形成更好的生活环境和更美好的城市容貌,会对房屋或者环境等提出改善要求,这类改善生活环境的城市建设活动都是城市更新。从这个解释来看,早期的城市更新侧重于人们居住的物质环境的改善。

　　到2002年,英国人罗伯茨(Peter Roberts)在其编写的《城市更新手册》中提出:城市更新是用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种城市问题,对在经济、社会、物质环境等各方面处于变化中的城市地区作出长远且持续的改善和提高,这个对城市更新的阐述基本上是目前国际社会的普遍认识,它揭露了新时期的城市更新应当考虑到的四个特性:全局性、系统性、长远性和持续性。

　　在我国,对城市更新内涵和外延的认识也是在不断丰富和完善,上世纪80年代将城市更新主要定义为城市的“新陈代谢”过程,这个过程既有推倒重来的新建,也有对历史文化街区的保护和旧建筑的修复等。90年代吴良镛先生从城市的“保护与发展”角度,提出了“城市有机更新”的概念,他认为从城市到建筑,从整体到局部,如同生物体一样,是有机联系、和谐共处的。“城市有机更新”主张城市建设应该按照城市内在的秩序和规律,顺应城市的肌理,采用适当的规模,合理的尺度,依据改造的内容和要求,妥善处理关系,在可持续发展的基础上探求城市的更新发展。“城市有机更新”是我国第一次从系统和全局的角度来探索城市更新发展的问题。2000年以后,我国推行城镇棚户区改造、老旧小区改造、城市老旧厂房改造提升、城市生态修复、城市基础设施补短板等,这些都是广义的城市更新的范畴,2020年10月,党的十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”,标志着我国城市更新进入了新的发展阶段。

　　新阶段的城市更新,应树立对城市更加正确、更加全面的认知;新阶段的城市更新,应顺应城市发展规律,尊重人民群众意愿,以内涵集约、绿色低碳发展为路径,转变城市开发建设方式,坚持“留改拆”并举,注重提升功能,增强城市活力。新阶段的城市更新应具有“全局性、系统性、长远性和持续性”的意识,既要解决局部痛点,又要注意整体协调,既要考虑城市长远发展,又要切合实际,不“好大喜功”、“一劳永逸”。

　　二、 我国城市更新的政策演变

　　谈到我国的城市更新政策,首先得从棚改说起,2004年开始的棚户区改造既是一项民心工程,也是改善城市环境、提高城镇用地效率、推动城镇健康发展的城市更新工程。

　　2009年12月,住建部、发改委等五部门联合发布的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保〔2009〕295号)是我国专门针对棚户区改造发布的第一个政策性文件,文件强调了实施棚户区改造的意义:(1)改善民生;(2)改善城市环境,集约利用土地,推进城镇化健康发展;(3)带动社会投资,促进居民消费,扩大社会就业,发展社区公共服务,推进平安社区建设。总之,棚改是一项扩内需、惠民生、保稳定的重大工程。

　　2012年12月,《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》(建保〔2012〕190号)进一步提到:棚户区(危旧房)改造是城镇保障性安居工程的重要内容,要加快推进集中成片棚户区(危旧房)改造,积极推进非成片棚户区(危旧房)改造,逐步开展基础设施简陋、建筑密度大的城镇旧住宅区综合整治,稳步实施城中村改造,着力推进资源型城市及独立工矿区棚户区改造。

　　2014年08月,《办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔2014〕36号)指出:编制城市基础设施建设规划,应做好与棚户区改造规划的衔接,同步规划安置住房小区的城市道路以及公共交通、供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施建设。要统筹中心城区改造和新城新区建设,推动居住与商业、办公、生态空间、交通站点的空间融合及综合开发利用,提高城镇建设用地效率。

　　2015年6月,《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)提到:对于棚改项目,地方政府可以发行政府债券予以支持,也可以采用PPP模式来进行操作。

　　表1:我国城市更新政策汇总一(棚改相关)

　　

　　

　　

　　到2020年,我国大规模棚改已经基本结束,迎来的是老旧小区改造和实施城市更新行动。2020年7月,办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号),指出城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程,对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。

　　2020年10月,《中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五愿景目标的建议》提出实施城市更新行动。次年发布的十四五规划明确提出“加快推进城市更新”,在十四五期间完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造,基本完成大城市老旧厂区改造,改造一批大型老旧街区,因地制宜改造一批城中村。

　　2021年8月,住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号),为我国的城市更新划出四条底线,对城市更新提出要求,明确了如拆旧占比、拆建比、就地安置率、租金涨幅等具体指导数据。

　　2021年11月,《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》(建办科函〔2021〕443号)确定了包括北京、唐山、呼和浩特等在内的21个城市作为第一批城市更新试点城市,重点探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式,探索建立包括土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等在内的城市更新配套制度政策。

　　2021年12月,住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》(建办城〔2021〕50号)提出:结合城市更新行动、完整居住社区建设等,积极推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造,加强服务设施、公共空间共建共享,推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。

　　2022年7月,《住房和城乡建设部关于开展2022年城市体检工作的通知》(建科〔2022〕54号)指出:城市体检是实施城市更新行动、统筹城市规划建设管理、推动城市人居环境高质量发展的重要抓手。结合城市体检成果,编制城市更新五年规划和年度实施计划,合理确定城市更新年度目标、任务和项目。

　　今年7月,住建部发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》(建科〔2023〕30号)对进一步做好城市更新工作提出五项具体要求:1.建立城市体检机制,将城市体检作为城市更新的前提;2.依据城市体检结果,编制城市更新专项规划和年度实施计划,发挥城市更新规划统筹作用。3.将城市设计作为城市更新的重要手段,强化精细化城市设计引导。4.创新城市更新可持续实施模式,坚持政府引导、市场运作、公众参与,推动转变城市发展方式。5.明确城市更新底线要求,坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主,鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造,防止大拆大建。

　　表2:我国城市更新政策汇总二

　　

　　

　　

　　

　　

　　通过对我国城市更新相关政策的梳理,可以看出:

　　1. 开始于2004年的棚户区改造作为广义的城市更新,为我国2020年开始启动的实施城市更新活动奠定了理论和现实发展基础。我国的城市更新发展实践整体是从点到片再到面的过程,是个持续的长期发展过程,在这个过程中,全局性和系统性意识不断增强。

　　2. 城市更新应首先着眼于人的居住环境,继而扩展到城市的安全、便捷、人文和风貌,最终目标是要建设一个宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。

　　3. 城市更新不是一个“一蹴而就”的工作,是个持续性的改进工作,各个地区的发展也很不一致,可能出现棚户区改造、老旧小区改造、综合整治、微改造并举的现象。

　　4. 新阶段的城市更新以城市体检为前提,重视问题导向、目标导向和结果导向,依据城市体检结果,制定城市更新计划。

　　5. 新阶段的城市更新以政府引导、市场化运作为主,资金来源多源化,鼓励社会资本参与,重视城市高质量运营带来的效益提升。

　　三、 城市更新的实施流程

　　根据我国现阶段城市更新政策及要求,总体来看,目前的城市更新操作流程如下图所示:

　　

　　1. 城市体检:

　　首先通过开展城市体检,找出城市建设的难点、堵点和痛点,查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项,城市体检发现的问题短板应作为城市更新的重点。城市体检是城市更新后续工作开展的基础。

　　城市体检工作可以委托专业的第三方咨询机构开展,主要从生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8方面来对城市做全面的体检和诊疗。

　　2. 编制城市更新专项规划:

　　根据城市体检结果,编制城市更新专项规划,这个专项规划要对城市体检中发现的“城市病”提出“诊疗”方案;要结合国民经济和社会发展规划,系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施;要划定城市更新单元,建立项目库,明确项目实施安排,制定年度计划。

　　3. 项目规划(方案)设计:

　　在明确项目实施安排计划的基础上,对城市更新重点或重大项目,要编制规划设计方案,用于规范和引导城市更新项目后续工作。

　　4. 项目立项:

　　在项目规划(方案)设计的基础上,由项目实施主体完成项目立项工作,政府投资项目走审批程序,企业投资项目走备案程序。

　　5. 编制实施方案:

　　项目实施主体在对项目区域现状调查、可行性分析的基础上,编制城市更新项目实施方案。实施方案主要包括:更新范围、内容、方式及规模、供地方式、招标方式、投融资模式(含资金筹措方式)、规划设计(含规划调整)方案、建设运营方案等内容。项目实施方案是指导项目落地的纲领性文件。

　　6. 方案审批:

　　项目实施方案需要政府城市更新管理部门审批,实施方案批复文件将作为后续规划管理和办理城市更新项目用地、环评、建设、交通、卫体、消防、园林绿化等相关审批手续的重要依据。

　　7. 项目招标:

　　项目实施主体根据批复的实施方案通过竞争方式选择合适的投资方、建设(运营)方,根据投融资模式的不同,选择的投标主体类型也会不同,目的都是为了促使项目更好落地。

　　8. 项目建设:

　　项目实施主体根据工程建设基本程序,办理前期施工手续,组织开展建设工作。涉及到搬迁的,实施主体应与相关权利人协商一致,明确产权调换、货币补偿等方案,并签署相关协议;涉及到土地供应的,实施主体组织开展产权归集、土地前期准备等工作,配合完成规划优化和更新项目土地供应等事项。

　　9. 项目验收交付:

　　工程建设完成后,项目实施主体组织竣工验收。对于需要无偿移交的基础设施和公共服务设施、公共住房等,项目实施主体应按合同约定完成移交工作,并置换补偿等协议约定的内容。

　　10. 项目运营管理:

　　竣工验收完成后,项目进入运营管理阶段。项目实施主体根据情况可以选择自主运营,也可以委托专业运营公司来运营。对于商业、娱乐、办公等持有型物业,主要通过出租等方式获取运营收入,城市更新项目的公共停车场、充电桩、能源站等配套公共服务设施也可以由实施主体负责运营。

　　四、 城市更新的投融资模式

　　城市更新项目根据项目投资规模、建设内容、经营属性、市场化程度等不同,应选择不同的实施主体,采取合适的投融资模式。不同的资金来源,也应有相适应的投融资交易结构与之匹配。一般来讲,对于公益性较强,资金需求较低的更新改造项目主要由政府来主导实施,对于后期运营属性强、市场化程度高、自身资金能平衡的项目由地方国企和社会资本来主导实施,对于既有公益性又有经营性,自身资金不能平衡的项目由政府和社会资本合作实施。目前,对于城市更新项目主要有以下几种投融资模式:

　　1. 政府直接投资

　　以政府部门为实施主体,利用财政预算资金直接进行投资建设。这种模式适用对象为资金需求不大的综合整治类项目、公益性较强的民生项目和收益不明确的土地前期开发项目。

　　该模式的优势是项目启动速度快,政府容易进行整体把控;劣势是财政资金总量有限,更新强度一般不高。

　　

　　图1 “政府直接投资”模式

　　2. 使用专项债券资金投资

　　以政府部门或地方平台公司为实施主体,采取“财政资金+专项债”或“资本金+专项债”形式,专项债券主要收入来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土地出让收入等。该种模式适用对象为项目具有一定盈利能力,能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。

　　该模式优势是专款专用,资金成本低,运作规范;劣势是专项债总量较少,投资强度受限,经营提升效率不高。

　　

　　图2 “使用专项债券资金投资”模式

　　3. PPP模式

　　PPP模式下,政府通过公开招标、竞争性磋商等方式选择社会资本方,由社会资本方和政府方出资代表(出资比例不超过50%)成立项目公司,以项目公司作为城市更新项目的投融资、建设及运营主体。该模式适用对象为边界较为清晰,有经营需求但又不能完全通过市场化运营实现资金自平衡的半公益半经营性项目。

　　PPP模式的优势是操作路径比较成熟、规范,投资资金主要由社会资本筹集,减轻了政府财政压力,引入专业的社会资本方可提高运营效率,项目风险由政府和社会资本合理分担;劣势是受财承10%红线影响,运作周期较长。目前PPP项目因为种种原因处于整改阶段,具体什么时候恢复尚不得而知。

　　

　　图3 PPP模式

　　4. 地方政府授权地方国企投资(ABO)模式

　　由地方政府直接授权属地国有企业作为城市更新项目的投资建设运营主体。以属地国有企业为实施主体,通过银行融资或发行企业债券进行融资完成城市更新项目的投资建设。地方国企投资模式下,城市更新项目的收入可能来源于使用者付费、专项资金补贴等方面。该模式适用对象为地方国企有足够的实力和能力,项目有经营收益,但多数情况下还需要政府补贴,投资回报周期较长的项目。

　　该模式优势是可有效利用当地国企资源及融资优势,前期工作流程及交易成本减少,政府诉求能得到较好体现,能承受较长期限的投资回报;劣势是收益平衡期限较长,另外ABO模式,未采用公开竞争性方式选定合作企业(实施主体),在一定程度上影响了这种模式的效力和合法性;ABO模式下政府支出责任未纳入中长期预算,有涉隐债的风险。

　　

　　图4 ABO模式

　　5. “投资人+EPC”模式

　　政府授权地方国企作为项目实施单位或承办单位,地方国企通过公开招标的方式选择社会投资人和工程总包方(或专业承包方),地方国企与社会投资人按照约定股权比例成立项目公司,由项目公司负责城市更新项目的投融资、建设以及运营工作。城市更新项目资本金来源于项目公司股东出资,项目其他资金通过市场化融资获得,公司股东为项目融资提供增信担保。通常情况下,社会资本方既是股东方,也是工程承包方,与投资收益相比,社会资本方可能更看重的是工程施工利润。

　　未来项目公司的收益主要由两部分构成,一个是项目的运营收入;另一部分是地方国企或政府相关部门支付的运营补贴。

　　该模式的优势是可以在很大程度上解决项目投资资金的问题,同时工程总包方(包括专业承包方)的加入弥补了地方国企在工程建设能力方面的不足;劣势是一些社会投资人的要求比较苛刻,在追求获取工程量的同时,还要求投资收益率不得低于多少,甚至有的财务投资者要求兜底保证。

　　

　　图5 “投资人+EPC”模式

　　6. “EPC+O”模式

　　以政府部门或地方平台公司为实施主体,通过公开招标等竞争方式选择城市更新项目的工程建设和运营方,“EPC+O”将设计、采购、施工和运营等环节结合起来,可以解决设计、施工和运营脱节的问题,强化运营责任主体,使承包商在设计和施工阶段就必须考虑运营策划问题,通过“EPC+O”模式实现建设运营一体化来实现项目全生命周期的高效管理。

　　该模式的优势是可以在一定程度上缓解实施主体的资金压力,建设和运营的结合使项目更容易投入使用,项目经过前期几年运营后更趋稳定,期间暴露的问题也为实施主体在接手运营后更有针对性。劣势是目前既有工程建设能力又具有运营能力的企业不多,有很多企业是打着运营的幌子挣施工利润。

　　

　　图6 “EPC+O”模式

　　7. “城市更新基金+”模式

　　城市更新项目资金投入量大,且项目运作特性决定了需要政府方的支持。目前由政府支持,国有企业牵头,联合社会资本设立城市更新基金,成为一种新的模式探索。城市更新基金适用对象为政府重点推进项目,资金需求量大,收益回报较为明确的项目。

　　使用城市更新基金最常用的模式是“城市更新基金+投资人+EPC”模式,此模式是在“投资人+EPC”模式基础上,引入城市更新基金,城市更新基金在一定程度上为项目股权和债务融资提供了背书,吸引更有实力的资金方和建设方,使项目更容易落地实施。

　　使用城市更新基金的优势是能够整合各方优势资源,多渠道筹集项目建设资金,加快项目推进;劣势是目前城市更新项目投资回报水平、期限等与城市更新基金资金的匹配性不强,基金投资人的退出机制也不明确,面临实施上的诸多挑战。目前城市更新基金的投资人以房地产和建筑施工企业为主,资金期限较短,对于投资回报及附加要求多。

　　

　　图7 “城市更新基金+”模式

　　五、 城市更新典型案例

　　案例1:宁波市觐州区老旧小区改造项目

　　项目改造小区涉及2151栋居民楼、78250户共约662.66万平方米。主要改造内容包括建筑本体改造、小区内管线改造、绿化修补提升、门禁道闸设置、道路改造、停车位改造、雨污水管网改造,部分住宅小区外围配套的基础设施和公共服务设施改造、沿街广告位改造等。项目运营收入包括物业管理收入、广告位收入、云柜管理收入、停车位收入、服务站出租收入、文创中心出租收入、幼儿园收入、菜场出租收入、便民街出租收入和垃圾清运收入。

　　项目采用“使用专项债券资金投资”模式,项目估算总投资约18.5亿元,项目资本金37163.00万元,占项目总投资的20.10%;申请专项债券资金147700.00万元,占项目总投资的79.90%。项目建设周期2.5年,从2020年7月起到2022年12月结束。

　　案例2:南京市鼓楼区铁北片区城中村改造更新及产业发展项目

　　南京市鼓楼铁北片区整体规划范围北起幕府山鼓楼区界,南沿津浦铁路,西起大桥南路,东至鼓楼与栖霞、玄武区界,约13.8平方公里,涵盖小市、幕府山街道全部区域及宝塔桥街道大部分区域。项目依托南京主城北部交通便捷的区域优势和山水成林有机交融的绿色空间,以商务商贸、科技创新、文旅体验三大产业为主攻方向,通过城市形象的重塑、产业体系的再造和综合服务的提升,将鼓楼铁北地区建设成为承启老城、辐射江北的滨江活力发展区、生活宜居样板区、产城融合示范区,打造鼓楼北部新的发展引擎和新增长极。

　　本项目总投资约182.7亿元,包括前期费用3.8亿元、拆迁安置费111亿元、土地费用25.2亿元、基础设施建设5.8亿元、保障房建设13.5亿元、产业打造19.1亿元、建设期利息4.3亿元。

　　项目收入来源包括:(1)金陵文化创意区收入:金陵埠文化创意空间&金陵埠历史文化街区租金收入、金陵埠船舶科技博物馆门票收入、金陵埠船坞咖啡租金、金陵埠电子竞技基地、绩效收入等。(2)幕府绿色智谷收入:配套科研用房出售收入、配套科研用房出租收入、配套房屋出租收入、配套人才公寓出租收入、辅助业务收入、绩效收入。(3)小市看世界收入:租金收入、税收绩效收入等。(4)保障房收入:底商出租收入、保障房安置收入。

　　本项目采用PPP模式(BOT)实施,社会资本方为中建八局牵头的中建联合体。项目回报机制为“使用者付费+可行性缺口补助”。项目合作期20年,其中建设期6年。

　　案例3:广东河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目

　　河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目投资额约为41亿元,建设内容包括土地综合整治、饮水工程建设(污水供水设施建设运营)、环保基础设施建设、灾害治理、流域综合治理、市政及交通设施建设。该项目采用“投资人+EPC+O”模式实施,由东源县政府与东源县城乡建设投资有限公司签订的《授权委托协议书》,由东源县城乡建设投资有限公司作为综合提升工程项目的实施单位,对外招标确定社会资本,通过对外招标,与中标联合体(中铁二十三局集团、中铁建发展集团等)组成项目公司,项目投资回报主要包括农田垦造指标交易等。

　　六、 结语

　　城市更新既是民生工程,也是发展工程,在实践中要切实把握好国家的方针政策,提高认识,理清脉络,做好规划,选择合理可行、科学创新的投融资模式和更新设计方案,保障项目成功落地,促进我国经济可持续健康发展。(作者:中建政研政府服务中心项目总监、中建政研政府投融资研究中心副主任 霍振东)