2012年MPA行政学辅导：第四章人事行政

　　一、人事管理中的人和事

　　人和事是构成人事管理的基本要素。人事管理中的人是指处于社会劳动过程中并通过一定方式确立了管理关系的人，是作为管理者和被管理者的物质承担者。因此，这种构成人事管理基本要素的人具有如下含义：

　　（1）尚未社会化，不参与或不需参与社会劳动过程的人，一般不属于人事管理的对象。

　　（2）属于人事管理的人是在社会劳动过程中承担一定职责的被称为劳动者或管理者的人，是以业缘而不是以血缘、地缘等为纽带联结起来的关系。

　　（3）人事管理是一种组织活动，必须通过一定方式确定了双方的权利义务之后才发生管理效力，它不能随意地管理与它没有管理关系的人。

　　（4）在人事管理中，管理者与被管理之间，一方面有确定的关系，两者职责分明；另一方面，两者的角色和地位在一定条件下又可互相转换。

　　人事管理中的事是指职务、职责、职位，通常称为工作。在人事管理中，是通过录用、考核、奖惩、培训、职务任免升降、工资待遇以及退休等特定的手段和方式来促使和保障人和事的联结。这些特定的手段和方式构成人事活动的主要内容，形成人事行为。

　　人事管理活动早就存在于社会公共事务的管理活动之中，但分化出一个相对独立的人事管理领域并形成一系列的人事管理制度和方法则是近代的事情。在西方国家，人事管理首先实施于企业，尔后在国家行政管理中逐步推广。在它的演进过程中，曾经出现过“劳工管理”、“雇佣管理”、“人事管理”以及“人力资源开发和管理”等名称。这些不同名称反映了不同阶段的特点。

　　二、人事管理的根本任务和主要原则

　　1．人事管理的根本任务

　　人事管理的根本任务是运用特殊的手段和方式来计划、组织、指挥、协调和监控人事活动，促进和保障人和事的最佳联结，以便人适其事、事得其人、人尽其才、事竟其功，为组织目标的实现提供可靠和有效的人力保障。

　　2．人事管理的主要原则

　　为了完成人事管理的根本任务，人事管理应遵循如下主要原则：

　　（1）量才录用，任人唯贤。量才录用、任人唯贤的原则，表明的是任职人选的治事能力和条件，也就是说，任职者必须具备完成职位规定的工作任务所需的条件，即治事能力和条件。只有以此作为任人的依据，才符合职位的本性，才是科学的用人原则。

　　（2）适才适所，人事两宜。这是表明对人才的使用，必须建立在多方面综合考察的基础之上。人事管理的任职考察不应该是单因素的，而应该是以治事能力为主的多因素的综合。符合职位需要的首先是任职人员的能力，但并非仅此一项就能满足职位的其他需要，职位是各种因素和多方面的关系的综合。因此，要对人和职、事做多方面的综合考察，才能做到人适其职、职得其人、适才适所、人事两宜。

　　（3）有奖有惩，奖惩分明。奖和惩是实现激励机制的两个基本手段，是诱导性和强制性两种人事功能的实际运用。有奖有惩、奖惩分明的原则，以考核为基础，以功过为根据，有效地解决了如何保持和提高人的工作热情和积极性的问题。

　　三、人事行政及其在行政管理中的地位

　　1．人事行政的含义

　　人事行政是以国家行政机关的行政人员为主要对象的一系列管理法规、制度；政策、措施的总和，是行政机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。简单地说，就是通过各种人事管理手段对国家行政人员所进行的制度化管理。因此，人事行政在含义上包括以下几点：（1）人事行政的管理对象主要是行政机关的行政人员。（2）人事行政的管理主体是行政机关，属于政府权限范围内的人事立法、人事政策、人事安排和人事活动，必须由政府依法统一制定、管理和实施。（3）人事行政的管理原则是以国家权力为后盾，以法律法规为依据。行政机构的设置，人员编制的确定，行政人员的权利义务、录用、考核、奖惩、培训、职务任免升降、工资福利、退休等，均须依法办理。人事行政是一种法制化的管理。

　　人事行政与企事业单位人事管理一样，需要遵循人事管理的基本规律和准则，但两者又各具特点。它们的区别主要有：

　　（1）管理对象不同。在我国，干部人事制度的管理对象是党政机关、社会团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员。国家公务员制度建立后，人事行政将以国家公务员为主要管理对象，企事业单位的人事管理将由过去的限于管理人员的管理逐步扩大到对全体员工的管理。

　　（2）管理权不同。人事行政管理权来自国家行政机关的授予，是国家行政权的一个方面。人事行政是代表国家行政机关对国家行政人员实施管理。而企业的人事管理权来源于对企业资产的产权和经营权。这种产权和经营权视经济成分的不同而不同，如股份制企业的人事权掌握在由股东组成的董事会手中；如属私有企业，其人事权就掌握在私营企业主的手中。由于人事管理权不同，又衍生出：其一，人际关系不同。在国家行政管理系统中，从国务院总理至乡镇政府的办事员，他们之间虽有上级和下级、领导和被领导的区别，但都具有国家公务员的平等身份。而在企业中，特别是私营企业、股份制企业、外资企业中，厂长、经理、董事长等领导层和职工之间除上级和下级、领导和被领导的关系外，还有雇主和雇员、老板和工人之间的关系，他们之间的权利和义务是不相同的。其二，行为性质不同。人事行政中的录用、考核、奖惩、职务任免升降辞退、退休、工资福利等均属政府行为，而企业中的这些人事行为则是企业行为。

　　（3）法律规范不同。人事行政是法制化管理。国家制定并不断完备有关国家公务员的法规体系，为人事行政提供法律依据；人事行政必须依法管理。国家公务员的职位分类、录用、考核、奖惩、职务任免和升降、培训、交流、回避、工资福利、辞职辞退、退休、申诉控告等人事行为都必须根据有关的法律规定，任何领导者都无权随意更改，也不能以领导者的个人好恶为转移。但企业单位在不违背国家有关法规（如企业法、劳动法等）的条件下，对本单位的人事行为有较大的自主权，可以根据本单位的具体情况制定相应的人事规定和采取较为灵活的人事措施，有些人事行为还带有领导者个人的风格和色彩。

　　（4）宗旨不同。企业人事管理以营利为主要宗旨，人事行为遵循市场规律；人事行政则以服务国家和社会大众为根本宗旨，而不以营利为目的。

　　人事行政的这些主要特点使它区别于一般的人事管理而成为一个相对独立的管理领域，形成相对独立的学科。

　　2．人事行政的地位和作用

　　（1）人事行政的地位。人事行政在国家政权和行政管理中占有极为重要的地位，它是国家行政组织行使职能的基本条件，具体表现为：#p#分页标题#e#

　　人事行政是统治阶级实现政治统治的重要条件。行政效能和国家行政权力是不会自动产生和实现的，必须要有人的活动和行使。任何统治阶级要维持其统治地位，都必须在建立和完善适合本阶级统治需要的国家机器的同时，选用一些能贯彻统治阶级意志的、专门管理这些机构的人员，否则，建立起来的国家机器也不会运转。尤其是对于在打碎旧的国家机器基础上建立的社会主义国家而言，人事行政具有更为重要的地位。

　　人事行政是行政管理的组织保证。现代行政管理具有多重职能，担负着社会的经济、政治、文化、教育等事业的繁重的管理任务。要使行政管理能有效运行，并实现各种行政职能，除了有经济、政治、文化等方面的条件和保证之外，还必须有人的条件和保证。因为任何事情都是人做的，没有大批的人才，我们的事业就不能成功，行政管理的任务与职能就无法实现。人事行政正是从人才资源的开发和管理等方面为行政管理提供重要保证的。

　　（2）人事行政的作用。主要表现为以下几方面：第一，保证统治阶级意志的贯彻和国家政权的巩固；第二，保证行政管理的高效率、国家稳定和社会繁荣；第三，提高公职人员的工作积极性和廉洁奉公的自觉性；第四，有效地培养和选拔人才，使优秀人才脱颖而出。

　　四、人事行政的发展方向和具体趋势

　　1．总体方向：从传统的人事管理走向全面的人力资源开发与管理

　　当今人类社会已进入一个崭新的知识经济时代，以现代科学为基础的高新技术正日益崛起，新科技革命蓬勃发展。它不但提高了人们认识世界和改造世界的能力，拓宽了人们的视野，而且还引起政治、经济、社会、思想、文化、教育领域及各种关系的深刻变化。这些变化对人类自身也提出了更高的要求，对人作为第一资源的有效开发和利用成为一个广为关注的重要课题。与此相应的是，传统的人事管理理论已不适应时代的要求，新的人力资源开发理论在时代的召唤声中应用于人事行政实践。传统的人事管理开始走向现代的人力资源开发与管理并重。

　　人力资源管理思想产生于企业界。经过18世纪中叶到19世纪中叶的“经济人”假设理论、20世纪二三十年代的“社会人”假设理论、到当代的“复杂人”假设管理时期的逐渐发展，人力资源开发与管理已逐步形成一套较为完善的人力资源开发与管理理论、方法步骤和措施，并逐步取代了传统的人事管理。现代人力资源开发与管理理论所追求的最终目标是：通过各种管理手段达到人与人、人与事之间相互关系的最佳状态，借此最大限度地释放人的潜在能力，从而产生最大化效益。其立足点是把组织中的所有成员都看做人力资源，群体成员在不同方面与层次上为实现组织目标共同发挥作用。而作用的程度和性质，则取决于管理过程是否科学、合理，从而突出了管理诸要素之间的互动及管理活动与环境之间的互动。其基本特征是：

　　（1）从强调对物的管理转向强调对人的管理，确定以人为中心的管理思想。把人看做是“第一资源”，当做一种使组织在激烈的竞争中生存、发展并始终充满生机和活力的特殊资源来挖掘，把人看做是有理想、有情绪、有需要、有性格的活生生的人，是期望关心、理解、尊重、实现自身价值的人。

　　（2）注重整体效益、群体目标、团队精神，既重视个体“力的资源”，也重视组织、群体“心的资源”。

　　（3）在管理方法上，既强调理性规范，也强调情感的作用；既提倡对权威的服从，又强调民主的重要；在实践取向上，既强调能力，又重视资历。

　　（4）在管理内容上，注重全社会的人力资源开发，注重在人才成长的每一个环节上的开发。

　　人力资源理论的倡导者和实践者认为，人力资源管理观念不仅适用于私人部门或私营企业的人事管理，而且它的基本精神与方法也适用于公共部门，尤其是政府部门的人事管理。我国的人事行政也将大致循着这条轨迹着力于整体性的人力资源的开发与管理。

　　2．我国人事行政发展的具体趋势

　　人力资源管理理论的出现，使日常的人事管理逐步具有战略性、全局性。由此也要求一般意义上的人事行政行为必须逐步趋于科学化、现代化。新的人力资源理论要求新的人事管理体制必须具有多元性、自主性、开放性、平等性、竞争性和法治性的特征。我国人事管理制度在从传统的人事管理走向当代的公共人力资源管理的改革中，也将呈现出如下趋势：

　　（1）人事职位体系由大一统管理体系走向多样化的分类管理体系。对传统意义上的“干部”进行合理分解，实行分类管理。依托国家公务员制度，把行使国家行政权力、执行国家公务的工作人员，从“干部”中分离出来，进行现代化的科学管理，以确保国家行政工作人员的优化、精干、廉洁、稳定以及行政指挥系统的优质和高效。通过公务员制度的建立和完善，带动党务、企业、事业和社会团体干部人事体制改革的顺利进行，从而建立起各具本系统特色的全新的人力资源管理体系。同时，在多样化的管理中，还将出现以“能本管理”为核心的管理理念，突出人的主体地位。能本管理理念是以能力为本。这里的“能力”，其内在结构是由知识、智力、技能和实践及创新能力构成的。在信息时代，人的实践创新能力将凸显出来，以人的创新能力为核心内容的人力资本也将在经济发展中发挥主导作用。能本管理是对人本管理的新发展。

　　（2）人事管理模式将由单一模式转变为多元模式。我国当代的人力资源开发与管理应立足于人才、智力的开发利用，着眼当代，面向未来，以运用当代科学技术新成果、管理新理论、新方法和新手段为主导，建立人力资源管理新系统，并在职位体系分类基础上创立新型的人事管理体制，实行多元化的分类管理。这些新理论、新方法有：人力资源体系的3D检测系统[Dorightthings（做正确的事），Dothingsright（把事做正确），Doarightresult（得出正确的结果）]；3P模式[核心人力资源管理技术中的职位与岗位分析（POSITION），绩效分析（PERFORMANCE），工资分配方案设计（PAYMENT）]；全视角考核（也叫360度反馈系统）；格雷欣法则；人力资本理论；网络分析技术等。

　　（3）人事权力形态由集中型转变为分散型。随着经济体制和政治体制改革的深化，传统集中型人事权力形态在外移和下放的调整中趋向于分散型均衡状态。在坚持和加强党的领导下，各国家机关将依法独立行使由宪法和组织法规定的政治权力；作为自治性社会组织的群众团体，将在赋有人事自主权的基础上进行自我管理；作为具有独立法人地位的经济实体和社会实体的国家企事业单位，将获得充分的人事自主权，依法自主管理。

　　（4）人事管理行为由封闭型转变为开放型，由依靠经验、政策型转变为依靠法律管理的科学管理型。在开放的人事管理体制下，人力资源将由原来事实上的单位和部门所有转变为社会所有，实行跨部门、跨单位、跨地区的全方位有序流动。人力资源管理越来越注重科学化、民主化、法制法、现代化以及管理体制的合理化，人员的选拔录用将会多样化，考核将会定量化，管理方法将会更加现代化，官员将更加具有廉洁性，人事管理环节将公开化。#p#分页标题#e#

　　（5）人力资源配置方式由计划型转变为市场型。在国家宏观调控下，市场将对人力资源配置起基础性作用，改变过去按计划调配造成的人才积压和人才短缺并重的矛盾状况；建立各种人才市场，按照公开、平等、竞争、自主、择优的原则，进行个人择业和用人单位双向选择，以实现社会人力资源的优化配置。

　　（6）政府对人事的管理行为由微观型转变为宏观型。随着政府职能的转变和管理方式的更新，政府人事部门作为新型人事管理体制的重要组成部分，其管理职能和管理方法将发生变化。其一，人事部门将弱化微观管理职能，强化宏观管理职能，其管理内容重在战略性、政策性和服务性。其二，管理方法和手段，将从过去的依靠指令计划、行政命令等行政手段转变为主要借助于法律和经济手段进行间接管理，真正实现科学管人，依法管人。人事代理制度会得到进一步的健全与发展。

　　（7）人事行政的创新将在更多方面展开。一是管理方式由刚性管理走向柔性管理。在现代，各类组织是网络性组织，注重的是协调沟通，需要员工具有主动精神，创造性地开展工作。柔性管理在人事行政中，与刚性管理相比具有独特的功能。它并不在乎管理组织的规模、级别、人员数量、职能大小，也不寻求组织的长期存在，一切组织都将因任务而产生，也将为完成任务而运作，并在组织目标完成后自行终止。因此，轻松管理，以柔克刚，培养团队精神，可以更加调动所有人的积极性，使其进行更深入的挖潜增效，增进人的潜能的发挥。二是学习型组织的色彩会更突出。学习型组织是迎接新技术挑战、造就高素质人才、提高综合竞争力的迫切要求。通过自我与有组织的、有针对性的学习、训练等手段，有效提高人才的文化程度、工作能力、知识水平，使整个社会的人力资源的整体素质与社会发展目标相适应。另外，还将出现大量的“虚拟组织”。三是人事行政管理的创新将以指导思想的创新为先导，以工作内容的创新为重点，以组织体制的创新为保证，进而将我国的人事行政工作推进到一个新的水平。

　　一、人事行政的基本功能

　　人事行政是国家政治制度的组成部分，其基本功能是为国家政权的巩固和行政管理的实施提供人事保证。国家政治统治和行政系统所具有的功能，人事行政都以不同方式、在不同程度上对其有所反映，或为实现这些功能服务。离开政治统治和行政管理的整体功能，人事行政的功能就失去了存在的基础。

　　1．计划和组织的功能

　　行政系统是多层次、多方面和变动性的复杂结构，有不同的和经常变动的人才需求；而社会上可提供的人才在数量上是经常变化的，在思想品德、知识才能、生理和心理素质等方面也是各不相同的。因此，就必须有科学的计划和得力的组织工作。计划和组织的中心内容和主要任务是对行政系统的人才需求和可供选拔的人才资源之间的关系实行宏观调控。行政人员的重新补充和增长应与国民经济和社会发展相协调，人才的教育培养受国家财力、物力的制约，应与国民经济和社会发展相适应。因此，要对行政系统的人才需求和可供选拔的人才资源进行系统的调查和科学的预测，并采取有效措施使两者获得有计划的协调发展。行政人员的补充、更新和增长及时得到满足，工作人员和行政职位之间的不合理结构和比例得到适当调整，这是人事行政的重要功能。除此之外，人事行政还有微观调节作用，越是基层的人事行政，其计划和组织就越是着重于本单位的人才需求和人才选拔之间的微观调节。

　　2．使用和开发的功能

　　人事行政最经常的职责和最大量的活动是对行政人员进行合理的使用和积极开发。

　　（1）人才的使用。一是进行职位分类，为适才适所提供客观依据。二是录用、职务任免和升降、奖惩、工资、交流、辞职、辞退、退休等依法办理，做到人适其事，事得其人。三是创造团结和谐、积极奋进的人际关系及上下级关系，提供良好的工作条件，突出人事行政管理和服务的双重职能。

　　（2）人才的开发。一是发现和大胆使用尚未显露但有真才实学的人才，使被埋没或尚未脱颖而出的人才获得发挥才能的机会。二是大力进行智力开发，通过培训教育，使在职人员达到更高的水平，智力结构更加完善。现代科学证明，人的潜能是无比丰富的资源，一经有效开发，将释放出巨大的能量，这比单纯增加人员的效果更好。

　　3．激励和监督的功能

　　行政人员掌握国家行政权力，既能依法行使权力，报效国家，造福社会，也能以权谋私，弄权渎职。这决定了要对他们加强管理，进行有效的激励和严格的监督。人事行政具有很大的权威性和强制性，但这种强制又需辅以一定形式的诱导和激励。对行政人员的正确行为和积极贡献，应及时予以肯定和褒奖，以激发他们的自觉性，更好地为国家和社会服务。而对他们与国家和社会要求不相一致的意愿和行为，则进行监督和惩处，使有违法越轨行为的人幡然改过或得到应有惩罚。总之，激励和监督应有针对性地灵活运用，以保证行政人员能遵纪守法，克己奉公，从而保证国家行政权力的依法行使。

　　二、人事行政的主要环节

　　人事行政大体包括职位分类、录用、职务任免、考核、奖惩、职务升降、培训、交流、回避、工资、福利、辞职、退职、退休等具体制度。人事行政制度是这些具体制度的总和。这些具体制度相互联系，构成有机的管理系统，其中起支柱作用的主要环节是职位分类、选拔任用、培训和考核。

　　1．职位分类制度

　　职位分类是指根据政府机关的工作性质、难易程度、责任轻重以及所需的资格条件等要素予以分门别类，评定等级，制定规范，以此作为考试、任用、考核、任免、升降、奖惩、培训、待遇等人事管理的依据。

　　职位分类制度是现代人事行政制度的基础。职位分类以事为中心，强调因事设职、因事择人、因事给薪，使工作、报酬和资格条件三者之间形成一种正比例关系。职位分类是使人与事紧密结合，从而提高政府工作效能的客观要求。

　　职位分类的主要步骤有：

　　第一，职位调查。就是对政府现有职位的有关情况作详细的了解，并对有关资料进行全面的收集。职位调查通常采用书面调查法、直接访谈法、实地观察法和综合调整法等。

　　第二，职系区分。在职位调查的基础上，把职位按照工作性质的异同，分别划分为若干种类。职系区分一般可分三步完成：第一步是先划分出若干职类，即把工作性质大致相近的职位归为一个职类。第二步是把每一职类中的职位按照工作性质相近的标准划为若干职组。第三步是把每一职组中工作性质相同的职位再划分为若干职系。

　　第三，职位评价。按照工作繁简难易、责任轻重大小、担任职务所需教育程度和技术的高低，对各职系的职位进行评价，划分为若干个等级。常用的职位评价方法有排列法、因素比较法和评分法等。#p#分页标题#e#

　　第四，编制职级规范。职级规范又叫职位说明书，是用文字对一个职位作标准化和尽可能定量化说明的书面文件。其内容一般包括：职位名称、职级编号、职级特征，担任这一职位应有的学历、经历、专业知识、工作能力、品德、性格、考核成绩和身体条件以及其他有关事项等。

　　第五，职位归类。就是将每一现有职位的工作性质、内容、资格条件等，与职级规范上的内容相比较，把它们归入适当的职类、职系、职级与职组等。这样，就可以在此基础上，参照职位分类的有关法律，对这些职位上的公务员实行科学的管理。

　　2．选拔任用制度

　　选拔任用制度包括两方面内容：

　　（1）行政机关根据工作需要和编制定额，从未担任国家公职的公民中吸收新的工作人员，通常把这一人事活动称为录用或吸收录用。在选拔录用的方式上，根据国家行政机关不同层次和类别的人才需求，采用委任、选任、聘任、考任等多种形式。

　　（2）对已担任国家公职的工作人员，从非领导职务晋升到领导职务，或从低一级领导职务升任高一级领导职务，通常把这一人事活动称为提拔、晋升和任用。

　　录用制度是人事行政制度的核心内容，是一般公民进入国家行政人员队伍的入口。这一制度所要解决的根本问题是如何在最广泛的范围内吸收最优秀的人才进入政府行政机关任职。晋升制度所要解决的根本问题是如何从非领导职务的行政人员中选拔优秀分子担任领导职务，或从低一级领导职务升任高一级领导职务。晋升制度关系到行政领导班子成员的素质和水平，关系到行政管理的效能和效率，关系到国家政权的巩固和社会稳定，因此，对这一制度必须有严格的程序规定和晋升条件规定。晋升必须是在国家核定的职数限额内进行；晋升者必须具备一定的条件，包括具有晋升资格、通过晋升考试和考核；晋升必须按法定程序，先通过民主程序推选产生预选对象，然后按照所任职务要求的条件对其进行资格审查，并在年度考核的基础上进行晋升考核，最后由任免机关领导集体讨论决定人选。对晋升领导职务的行政人员，还应当进行任职培训。

　　3．培训制度

　　培训是指国家行政机关为提高行政工作人员的能力和素质，根据经济、社会发展的需要，通过各种形式有组织、有计划地对行政人员进行培养和训练。这种培训包括对新录用人员的培训，晋升领导职务人员的任职培训，根据专项工作需要进行的专门知识培训和在职行政人员更新知识的培训。培训还分为在职培训和离职培训两种。培训结果是行政人员任职、晋升职务的依据之一。对国家行政机关工作人员进行培训所建立的培训原则、种类、方式、内容、机构和法规等配套制度，统称为培训制度。

　　4．考核制度

　　考核是指国家行政机关按照有关法律规范的规定，对所属行政人员进行德、能、勤、绩的定期或不定期的考查评价，考核的结果作为对行政人员奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资待遇的依据。考核制度是有关国家行政机关中行政人员考核的内容、考核的标准、考核机构、方法和程序、考核结果的使用等一系列具体制度规定的总称。考核制度是整个人事行政制度的重要组成部分，它为行政人员的奖惩、升降、培训和工资待遇等提供客观依据，是督促行政人员努力工作的重要环节和基本方法，是对行政人员的工作数量、工作质量和工作成绩进行比较衡量与鉴定的标准。

　　一、西方国家公务员制度

　　1．西方国家公务员制度的含义

　　在西方，国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。西方各国对国家公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。

　　在英国，公务员指所有不与内阁共进退、经过公开竞争考试方能录用、无过失可长期任职的文职人员，也叫常任文官。英国国家公务员包括中央政府系统内除政务官以外的所有工作人员，上至常务次长，下至勤杂人员，即通常所说的事务官或常任文官，其范围并不完全限于“官”。

　　美国的规定比英国宽。在美国，公务员一般指在美国联邦行政机构中执行公务的人员，其中包括总统、州长、市长等选举产生的官员、特设委员会人员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等正式任命的官员和行政部门的所有文职人员，不包括国会议员、国会的雇员以及司法部门的法官等。在美国，“政府雇员”的范围较广，包括职类人员、非职类人员和军事人员等一切文武官员在内。

　　在日本，公务员分为国家公务员和地方公务员两类。国家公务员指通过国家考试录用，在中央政府各机关、国会、司法、军队、国立学校、国有化企业、事业单位中任职的人员。地方公务员指通过地方考试，在地方各级自治体、地方议会、公立学校、公立企事业单位中任职的人员。这两类公务员均有一般职和特别职之分。特别职指通过选举或政府任命的官员，包括内阁总理大臣、国务大臣、政务次官、审判官及法院的其他职员等；而一般职则包括除特别职以外的所有职务。日本的特别职和一般职相当于政务官和业务官，范围也较宽。

　　在法国，公务员分为国家公务员、地方公务员和医护公务员，但大致可以划分为两部分：一部分是不适用于公务员法的公务员，如会议工作人员，法院的法官，军事人员，工商业性质的国家管理部门的人员，工商业性质的公用事业和公益机构的人员，市、乡（镇）、村公职人员，依照契约服务的人员等；另一部分是适用于公务员法的公务员，如在中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员等。其他西方国家对公务员范围的规定也都大同小异。

　　西方公务员制度是指对公务员的考试、培训、考核、奖惩、升降、工资、福利、退职、退休等一整套法律化的管理制度的总和。

　　2．西方公务员制度的特点

　　西方公务员制度是资本主义制度的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。1805年，英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而更迭。“政务官”和“事务官”的区分由此开始，文官制度也因此而奠定雏形。1853年，从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的办法逐步在政府各部推广，建立了官职考试补缺制度。这标志着英国文官制度基本形成。1855年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。英国公务员制度因此而正式诞生。

　　英国公务员制度的建立对西方资本主义国家的吏治制度有重要影响。美、法、日等国都借鉴英国公务员制度而建立了各具特点的国家公务员制度。经过长期的演变，西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降、工资福利、退职、退休等已形成比较成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。#p#分页标题#e#

　　自1870年英国正式确立公务员制度以来，公务员已有百余年历史。在长期的历史发展中，西方各国公务员制度虽各有特点，但也有共同之处，主要是：

　　（1）公开考试，择优录用。通过法定考试择优录用公务员，这是国家公务员制度的一大支柱。要得到第一流的人选，必须求助于竞争。基于这一认识，英国枢密院于1870年规定，凡未经考试且没有文官事务委员会及格证书的人不得从事任何事务官职。美国也于1883年确定了竞争择优的原则，规定文职人员应通过公开考试，争取首次任用的人员更要通过竞争性考试。其他资本主义国家在实行公务员制度时也都确立了考试录用这一基本制度。

　　考试制度的确立，使西方国家找到了一条选拔优秀人才的有效途径，对建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性起了重要的作用。用立法形式把考试内容、方式、条件、机构等固定下来形成制度，也是人事行政的一大进步。但考试本身仍存在不少问题，如对能量化的文化知识水平易于测评，而对应试者的创造能力、思维灵活性等难以量化的部分，尚无精确测定的办法。因此，西方国家的人事行政部门对公务员考试制度仍在不断改进。

　　（2）职务常任。政务类公务员（政务官）负责政治决策，业务类公务员（常任文官）执行决策，处理政府日常事务和经常性的业务活动。资本主义国家经过长期党派斗争，终于找到了既不妨碍党派斗争，又有利于政府工作保持连续性和稳定性的办法，这就是在实行政务类公务员任期制的同时，实行业务类公务员的职位常任制，或称为“终身官员”、“永久性雇员”，其主要标志是“无过失不受免职处分”，不与政党共进退。公务员的身份获得法律保障。西方国家的人事实践表明，公务员的职位常任有利于政局的稳定和行政管理的连续性，有利于政府工作效率的提高和行政管理专家队伍的成长。因而这种制度延续至今；成为西方文官制度的一个重要标志。但职务常任制也有它消极的一面，如一部分公务员不思上进，办事推诿拖拉，官僚主义作风严重；某些部门的公务员掌握了实权，架空政务官，使政务官成为业务官的傀儡等。

　　（3）“政治中立”。“政治中立”是与职务常任相联系的西方国家公务员的另一个特点，也是资本主义国家政党斗争的产物。所谓“政治中立”，是指公务员不参与党派斗争活动，不参加政党选举，不得以党派偏见影响决策等。坚持“政治中立”原则有利于公务员以公正的态度处理行政事务和保持政府工作的稳定性，因此，许多国家都以立法形式确定这一原则。但必须明确，这是在党派政治这一特定范围内实行的原则。在这一范围内，公务员如欲参加党派竞争，必先辞职，否则，即为违法。但即使在这一范围内，这一原则也有其局限性和不彻底性。因为不同政党派别代表资产阶级不同集团和派别的利益，．其所制定的政策必然带有明显的政治倾向性，公务员也必然从自身的利益和实践需要去理解和执行政治决策，或消极怠工，或积极拥护，完全不偏不倚的超然立场是不可能存在的。如果认为坚持了“政治中立”原则；西方国家的公务员不代表资产阶级的利益，不为资产阶级的政治统治服务，那就大错特错了。

　　二、中国的公务员制度

　　1．我国干部人事制度的历史沿革、

　　我国干部人事制度是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的，从传统的干部人事制度到国家公务员制度的建立和推行，经历了较长的历史过程。1953年，我国建立了在党中央及各级党委统一领导下、由中央和各级党委组织部统一管理的分部分级管理干部的制度，奠定了干部管理体制的基本框架。数十年来，管理机构、管理权限和管理范围等虽作过多次调整，但基本的管理模式仍然是分部分级管理干部的体制。这一管理体制与当时实行的计划经济体制相适应，具有管理权限高度集中、管理方式高度统一性和计划性等特点。它为建国后迅速医治战争创伤、恢复经济、巩固政权及以后的经济建设起了重要的保障作用。

　　从20世纪50年代开始，国家和政府通过颁布有关法律和专项法规，把国家领导人和国务院组成人员的产生和任免纳入法制的轨道。此外，国务院还制定了有关录用。任免、调配、培训、奖惩、工资，福利、退休、退职等方面的法令、规章和制度，有效地规范了国家行政机关乃至企事业单位的人事行为。

　　1966年至1976年的“文化大革命”，使我国的干部人事制度遭到严重的破坏，人事法制化进程被迫中断。党的十一届三中全会以后，随着社会主义建设新时期的到来，干部人事制度又进入了恢复、发展和改革的新阶段。1980年8月，邓小平关于《党和国家领导制度的改革》的讲话是我国进行干部人事制度改革的指导性文件，拉开了我国干部人事制度改革的序幕。

　　首先，将现有国家干部队伍分解为中国共产党各级组织的领导人员和工作人员，国家行政机关的领导人员和工作人员，国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，群众团体的领导人员和工作人员，企事业单位的管理人员等。对国家干部的合理分解，为建立不同类型工作人员的各具特色的人事管理制度提供了分类的基础。

　　其次，对从国家干部队伍中分离出来的国家行政机关的领导人员和工作人员实行公务员制度，依法实施有别于其他社会组织和企事业单位的管理措施和办法。国家公务员制度的建立，不仅对提高国家行政机关工作人员的素质和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度内做局部改革的框框，向建立科学灵活的、各具特色的、与社会主义市场经济相配套的人事管理体制迈出了决定性的一步。所以，国家公务员制度虽然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的简单再版，而是一个新的发展阶段的开始。

　　另外，还多次调整人事管理机构，成立国家人事部；建立机关岗位责任制和领导班子任期目标责任制，采用民主评议的方法考核干部；打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任，聘任等多种形式；实行专业技术聘任制，初步采用分类管理的办法；下放干部管理权限，调整各级党委组织部门和行政机关人事部门的干部管理范围和权限；实行全民所有制单位人员辞职制，建立领导干部离休退休制，废除领导职务终身制；建立国家行政机关工作人员回避制；进行国家公务员的试点。这些人事制度的改革措施，为我国建立国家公务员制度和人事行政改革奠定了基础。

　　2．国家公务员制度的指导原则、基本内容和主要机制

　　国家公务员制度的指导原则、基本内容和主要机制在国务院于1993年8月14日颁布的《国家公务员暂行条例》中作了明确规定。这些规定既发扬了我国人事工作的优良传统，又吸取了西方国家公务员制度的积极成果；既符合我国的国情，又具有科学性和先进性。#p#分页标题#e#

　　（1）国家公务员制度的指导原则

　　第一，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。中国共产党是全国各族人民的领导核心，是中华民族振兴和社会主义现代化事业顺利实现的根本保证。我国公务员制度必须旗帜鲜明地坚持中国共产党的领导，不应照搬西方国家公务员制度的“政治中立”。坚持党的领导绝不是要各级党委直接管理公务员的具体事务，而是要坚定不移地贯彻党的基本路线。党的十一届三中全会以来，我国社会主义建设的伟大实践证明党的基本路线是完全正确的，是我国社会主义事业繁荣昌盛的生命线。我国公务员制度要获得健康发展，成为新型的社会主义人事行政制度，就必须以党的基本路线为指导原则，并具体地贯彻于公务员管理的整个过程和各个环节。

　　第二，坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准。为人民服务是国家机关及其工作人员的根本宗旨。公务员制度必须在各个管理环节上具体体现这一根本宗旨，公务员也必须以此作为行为的根本准则。在我国，公务员享有宪法和公务员条例规定的权益，政府也保护公务员的合法利益，但我国公务员不是也不能成为一个与人民根本利益相抵触的特殊利益集团，不是也不能演变为只为少数人利益服务而骑在人民头上作威作福的特殊阶层。坚持德才兼备的用人标准是我国人事工作的优良传统。我国社会主义建设需要广大干部掌握现代科学技术和先进管理技能，但更需要具有社会主义乃至共产主义的道德品质。任何时候都不能忽视或降低对德的要求，而且只有德才兼备才能坚持为人民服务的宗旨。

　　第三，坚持公开、平等、竞争、择优的原则。国家公务员制度作为国家上层建筑的一个组成部分，体现统治阶级意志，并为一定的经济基础和政治统治服务。国家性质不同，它们之间也就存在根本的区别。但它作为一种管理制度，在协调人和事之间的关系、发挥人的聪明才智和调动人的积极性等方面，又凝结着人类的智慧，蕴涵着科学的成分，因而，不同性质的国家在人事行政方面又可相互借鉴。西方资产阶级学习中国封建时期的科举制，建立起了近代公务员制度，同样，我国现在也可以吸取西方国家公务员制度的有益经验来促进人事制度的改革和公务员制度的建设。而这些科学成分和有益经验，最重要的是坚持公开、平等、竞争、择优的原则。这是国家公务员制度的灵魂和标志，离开这一原则，国家公务员制度就失去科学的根基。所以，《国家公务员暂行条例》以法规形式规定了对这一原则的坚持。公开、平等、竞争、择优是相互联系的，公开、平等是竞争、择优的前提，而择优则是在公开、平等条件下通过竞争而达到的目标和结果。建设一支优化、廉洁、高效的公务员队伍，是各国政府努力实现的人事目标，因而公开、平等、竞争、择优，也就成为各国公务员制度普遍坚持的原则。由于各国的发展水平和具体国情不同，实施这一原则的形式、范围和程度也就各不相同。我国应根据国情，在录用、考核、职务升降、奖惩和工资待遇等方面采取具体措施，以保证这一原则的贯彻。

　　（2）国家公务员制度的基本内容

　　依照《国家公务员暂行条例》的规定，国家公务员制度的基本内容可概括为：第一，公务员制度的法律依据、指导原则和适用对象；第二，公务员的义务和权利；第三，公务员的管理环节，这些管理环节包括职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职、辞退、退休；第四，管理和监督。国家公务员制度的上述基本内容，基本上涵盖了公务员管理的全过程和有关的方方面面，是一个完整的、配套的公务员制度。

　　（3）国家公务员制度的主要机制

　　国家公务员制度之所以比干部人事制度更有生机和活力，在于它具有新的机制。

　　1）能力开发机制。国家公务员制度的重要目标是造就和培养一支优化、廉洁、精干、高效的国家公务员队伍，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供重要的人力保证。这就决定它必须内在地具有强大的智力开发机制。国家公务员是社会各类人才资源中素质较高、能量较大的一个群体。但因为国家公务员以国家行政机关代表的身份执行政府授权的管理活动，是国家法律、法规和党的路线、方针、政策的具体执行者，因此，公务员能否正确行使权力、执政为民，直接关系到党和政府的形象和威望。其次，行政管理是通过行政法令自上而下地、强制性地进行的管理活动。公务员能否秉公执法、依法行政，直接关系到法律的尊严和社会的公正，因此，对国家公务员的素质、能力和作风必须提出高于其他社会群体的要求，国家公务员制度的智力开发机制必须强化。特别是人才强国战略的实施，人力资源开发全球化特征的日益明显，人力资源开发方法、手段的日益现代化，对国家公务员制度的智力开发机制的战略性、全球性、系统性和技术创新必须有一个新的认识。

　　国家公务员制度的智力开发机制坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备原则，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，重点加强公务员队伍的作风建设和能力建设。公务员中的领导干部必须把忠实实践“三个代表”的要求作为首要条件，注重工作实绩和群众公认，构建以科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力为核心的能力框架。不同层次的公务员也应有不同标准的能力框架，以提高公务员为公众服务和依法行政的能力。

　　开发的手段和形式是多种多样的。构筑终身教育体系，提倡终身学习；开发、利用信息网络技术，优化学习提高手段；弘扬创新精神，培养青年人才；树立全球观点，加强国际交流等，将大大强化公务员制度智力开发机制的功能和效果。

　　2）人才激励机制。人才激励机制是科学人事管理制度的基本内容，对于我国公务员制度更有其特殊的重要性和紧迫性。由于平均主义低工资制的长期实行，干部人事制度的激励作用十分微弱，而公务员制度的激励机制尚待建立。面对国内国际人才竞争的严峻形势，公务员制度的人才激励机制如果不积极建立健全，培养人才、吸引人才、用好人才的管理目标就可能落空，公务员队伍建设就会受阻。

　　公务员制度的人才激励机制首先要完善分配制度。公务员工资要与其劳动付出和岗位职责相适应，与经济发展和物价水平相联系，逐步提高工资水平，适当拉开工资差距，使人才激励机制得到物质上的兑现和保证。其次，要完善奖励制度。深入开展“为人民服务，让人民满意”的活动。对于依法行政，爱岗敬业，恪尽职守，无私奉献，在推进改革开放和社会主义现代化建设中建功立业的公务员和公务员集体分别授予“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”荣誉称号，享受相应的待遇。再次，完善福利制度，使公务员前瞻有望，后顾无忧。

　　3）新陈代谢机制。能进不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一种顽症。而强化新陈代谢机制不仅是医治这一顽症的良方，而且是增强公务员队伍生机和活力的有力保证。为了保证行政管理过程的连续性和稳定性，国家公务员队伍必须保持相对的稳定，但同时又必须有进有出，能上能下，保持必要的流动，在流动中保持稳定。国家行政机关的机构设置、编制、职位数额以及任职条件和年限等都有法规限制，不能随意增减，更不能无限膨胀。既然如此，国家公务员队伍就必须强化新陈代谢机制，不断地吐故纳新。国家公务员制度正是通过考试录用、竞争上岗、考核、交流以及辞退、辞职、退休等法定环节，使符合条件的优秀人才及时补充，德才兼备、成绩突出、群众拥护的及时提拔，而年老和因健康情况不宜继续工作的能正常退休，连续两年考核不称职的应予辞退，不愿意担任公务员职务的允许辞职，等等。健全新陈代谢机制，使进出渠道畅通，上下升降有序，公务员队伍就能增强朝气和活力。#p#分页标题#e#

　　4）勤政廉政保障机制。全心全意为人民服务是国家机关及其工作人员的根本宗旨。反腐倡廉是关系到党和国家生死存亡的一场严重的政治斗争。国家机关大多数工作人员虽然勤恳工作，清明廉洁，但作为一种制度，干部人事制度尚缺乏坚强有力的勤政廉政的保障机制，以至于不正之风难以克服，腐败现象屡有发生。因此，国家公务员制度的勤政廉政保障机制必须强化，反腐斗争必须旗帜鲜明，标本兼治。《国家公务员暂行条例》在公务员的义务、权利、录用、考核、奖励、纪律、职务任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反腐败寓于公务员管理的各个环节之中，使反腐斗争获得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障机制将使公务员保持蓬勃朝气、昂扬锐气和浩然正气，遵纪守法、清正廉洁、刚正不阿。