任進：憲法視野下的國家治理

　　(國家行政學院，北京 100089)

　　﹝摘要﹞依法治國是堅持和發展中國特色社會主義制度的本質要求和重要保障，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，而國家治理體系是黨領導下治理國家的制度體系。憲法作為國家制度的核心內容和保証黨和國家興旺發達、長治久安的根本法，對實現國家治理體系的現代化具有重要意義。要更加重視發揮憲法在國家治理中的作用，在國家治理體系現代化進程中推動憲法發展，並通過憲法實施保障國家治理體系現代化。

　　﹝關鍵詞﹞憲法作用﹔國家治理﹔憲法發展﹔憲法保障

　　﹝中圖分類號﹞D911﹝文獻標識碼﹞A﹝文章編號﹞1008-9314(2014)06-0055-05﹝收稿日期﹞2014-10-30

　　﹝基金項目﹞國家行政學院2014年咨詢課題“以法治思維和法治方式推動改革發展研究”階段成果

　　﹝作者簡介﹞任進，國家行政學院法學教研部教授、博士生導師，主要從事憲法與國家制度、組織法和央地關系等研究.

　　十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，依法治國是堅持和發展中國特色社會主義制度的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。同時，強調要健全憲法實施和監督制度。為此，要更加重視發揮憲法的作用，堅持依照憲法推進國家治理體系現代化，推動憲法發展，保障憲法實施。

　　一、憲法在推進國家治理體系

　　現代化中的重要作用1954年憲法是新中國第一部憲法，至今已經60周年﹔1982年憲法作為我國現行憲法，公布實施至今已經30多年了。憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果。

　　黨的十五大提出依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略﹔十八大要求更加重視發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。

　　十八屆三中全會提出“國家治理體系”的概念﹔十八屆四中全會通過的《決定》把依法治國提到實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求的高度。這表明了國家治理與法治的密切關系。所謂“國家治理體系”，是“在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。﹝1﹞

　　“國家治理”不完全等同於西方政治學上的“治理”（governance）。20世紀90年代，西方學者採用“治理”一詞，強調多元主體、多中心治理，並且主張社會自治以及社會組織與政府的共治。全球治理委員會1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，在該報告中對治理作出了如下界定：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續的過程。”1998年，英國學者格裡·斯托克（Gerry Stoker）對流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，對作為一種理論的治理，其要義主要是指一系列來自政府，但又不限於政府的社會公共機構和行為者的復雜體系。﹝2﹞

　　從我國法學和政治學意義上理解，國家治理體系不僅是國家機關對社會的管理，包括正確處理國家機關之間的關系、國家與公民間的關系以及公民與公民之間的關系，而且還涉及執政黨的領導。具體地說，“治理與管理的區別就在於治理是政府、市場、社會組織 ，黨、人大、政協等多元主體一起進行國家的治理 ，而不是僅僅依靠一種力量。”﹝3﹞

　　黨的十八屆三中全會決定對於“治理”概念的運用，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合的根本要求，汲取了中國傳統文化治國理政的合理內核，揚棄性地吸收了西方“治理”概念的有益要素，實質上是在鄧小平戰略思想的基礎上特別是中國特色社會主義理論體系框架和背景下，對黨如何領導人民治理國家的科學概括和理論闡述。它表明，推進國家治理體系現代化，首先要體現民主，使公共治理和制度安排能保障主權在民或人民當家作主，維護人民意志和主體地位﹔第二，依法執政、依法治國、依法行政的水平是國家治理體系現代化的必然要求，要保障憲法和法律成為國家治理的最高權威﹔第三，要有效維護社會穩定和社會秩序，增進公共利益和公民權益。同時，現代國家治理體系，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排要作為一個統一的整體相互協調、共同推進。

　　習近平指出：“真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規﹔要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善於運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能。”﹝4﹞

　　十八屆三中全會通過的《決定》指出，憲法是保証黨和國家興旺發達、長治久安的根本法，具有最高權威﹔四中全會通過的《決定》指出：堅持依法治國，首先是堅持依憲治國，要健全憲法實施和保障制度，因此，推進國家治理體系現代化，需要全面貫徹落實依法治國基本方略，用法治精神構建國家治理體系，通過國家治理體系現代化為全面建成小康社會提供國家制度的基礎。由於憲法在整合國家權力、政治架構和權力運行，促進國家統一、民族團結，推動經濟發展、社會進步和國家長治久安等方面，具有重要的功能，故而，憲法在推進國家治理體系現代化中，必將發揮更加重要的作用。

　　二、推進國家治理現代化要依法

　　進行特別是依憲進行國家治理體系在國家的層面，主要體現在法治建設上。而法治是人類在長期歷史發展過程中總結和概括的治國原理，是現代社會文明進步的標志，也是我國的一項憲法原則。全面推進依法治國，是中國共產黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革的重要成果。習總書記指出：“憲法具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。依法治國，首先是依憲治國。”﹝5﹞

　　一般認為，依法治國所依之“法”包括憲法、法律、行政法規、地方性法規等，依法治國所依之“法”包括而且首先是指憲法，“依憲治國”是“依法治國”的題中應有之義。但在提出“依法治國”時，為什麼還要特別強調“依憲治國”呢？

　　這是因為，法治有形式意義的法治和實質意義的法治的區分。法治在形式意義上，是指依法律制約國家權力，強調“法律之治”﹔在實質意義上，則是指依憲法制約國家權力，強調“憲法之治”。與以往的依法治國（行政法國家）的形式主義法治國家理念相比，這種依憲治國（憲法國家）的實質主義法治國家理念，不僅要求依法行政，還強調依憲行政，並將監督制約對象從行政權擴及立法權和其他公權力，切實有效保障公共利益、公民基本權利和社會秩序，從而豐富了“法治國家”的內涵，奠定了依憲治國的理論基礎。但依憲治國與西方憲政體制本質上是不同的。

　　當前，我國正處於全面建成小康社會的關鍵期、全面深化改革的攻堅期和社會矛盾的凸顯期，需要進一步解放思想、更新觀念，突破利益固化藩籬，綜合考慮人民根本利益、現階段公眾共同利益和不同群體特殊利益的關系。而執政黨的主張、國家意志和人民利益願望要通過憲法這樣的平台表達出來，並用以規范人們的行為、設定價值目標、凝聚社會共識、協調利益關系﹔通過憲法實施來推動發展、深化改革、化解矛盾和維護穩定。

　　按照文明發展可以分為器物層面、制度層面和精神文化層面的理論，過去我們說的現代化，是工業、農業、科學技術和國防的現代化，主要是一種器物層面的現代化，而新目標是從國家制度層面提出的涉及整個國家體制的綜合意義的國家治理體系的現代化，是檢驗一個國家的基本制度是否比較完善、比較定型的重要標志。習近平總書記在四中全會《決定》的說明中專門強調：“憲法是國家的根本法。法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威，必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監督上下功夫。”﹝6﹞我國是一個有13億人口的大國，要實現政治清明、社會公平、民心穩定、長治久安，最根本的還是要靠法治。依法進行國家治理特別是依憲法治理國家，才能從根本制度上推進國家治理體系的現代化。

　　三、推進國家治理體系現代化

　　要特別重視依憲執政國家治理體系是黨領導下治理國家的制度體系。黨的十六屆四中全會強調必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。所謂依法執政，是指作為執政黨的中國共產黨在憲法和法律規定的框架下領導國家政權及其運作。

　　新中國成立60多年來，中國共產黨已從一個領導人民進行新民主主義革命奪取政權的黨轉變成為領導人民執掌全國政權並長期執政的黨，從一個在相對落后的國內環境和相對封閉的國際環境下探索進行社會主義建設的黨轉變成為一個在新的形勢和開放條件下建設中國特色社會主義事業的黨。中國共產黨的領導是歷史的選擇、人民的選擇，但黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的，要在新的歷史條件下實現長期執政、永續執政，必須堅持科學執政、民主執政、依法執政。

　　堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在，是全面推進依法治國的題中應有之義，而對執政的中國共產黨而言，維護憲法尊嚴和保障憲法實施，是一項重大的政治原則問題。習總書記指出：堅持黨的領導，要更加注重改進黨的領導方式和執政方式。依法執政，關鍵是依憲執政。新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保証執法、帶頭守法。﹝7﹞

　　四中全會《決定》指出：堅持依法執政首先是堅持依憲執政。憲法確立了中國共產黨的地位，堅持依憲執政，才能抓住執政的根本﹔憲法確立人民是國家一切權力的歸屬者，堅持依憲執政，才能踐行中國共產黨立黨為公、執政為民的執政理念﹔憲法是各政黨、各社會團體的根本活動准則，堅持依憲執政，才能保証執政行為不超越憲法，並獲得根本法的保障﹔憲法，也主要是憲法，規范了執政黨、國家和人民的關系，將黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，堅持依憲執政，使依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，有利於從根本上全面推進依法治國和國家治理體系的現代化。

　　各個國家由於其歷史、文化傳統和經濟、社會和政治狀況的差異，決定了它們走不同的道路。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。隨著全面推進依法治國方針的確立，應當將黨的領導、人民民主與依法治國更加緊密結合，注重發揮法律特別是憲法在國家治理和社會管理中的作用。在推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標的大背景下，發展、完善憲法，應以保証人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性、完善國家基本制度、保障公民基本權利、規范國家機構的權力結構和運行為重點，健全憲法實施和憲法監督制度。

　　四、在推進國家治理體系現代化

　　進程中發展憲法1982年憲法公布施行以來，在憲法指導下，我國改革開放和現代化建設取得了重要的成就。為了更好地適應改革開放和現代化建設的需要，1988年七屆全國人大一次會議、1993年八屆全國人大一次會議、1999年九屆全國人大二次會議和2004年十屆全國人大二次會議，分別對憲法的個別條款和部分內容作了必要的修正。

　　隨著改革開放和現代化建設向更深層次發展，現行憲法在有些方面已不能適應發展和完善社會主義制度、推進國家治理體系現代化的要求。

　　根據實踐中取得的重要的新經驗和新認識，應及時依照法定程序對憲法的某些規定進行必要的修正和補充。按四中全會《決定》，要完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。

　　與此同時，現行憲法對以下主要內容可以考慮修改：

　　（1）關於憲法指導思想。根據十七大、十八大報告，中國特色社會主義理論體系，是包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀在內的科學理論體系，是對馬克思列寧主義、毛澤東思想的堅持和發展，是不斷發展和開放的理論體系。因此，有必要考慮將憲法序言第七自然段中“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想”和科學發展觀進行概括，並將中國特色社會主義理論體系包括國家治理體系的理論完整寫入憲法序言。這樣修改，將為中國特色社會主義理論體系包括國家治理體系理論在國家的指導思想地位，提供憲法依據，也為今后豐富、發展中國特色社會主義理論體系包括國家治理體系理論奠定憲法基礎。

　　（2）關於國家發展目標。到2020年，我國將全面建成小康社會。經過這個階段的建設，再繼續奮斗幾十年，到本世紀中葉基本實現現代化，把我國建成富強、民主、文明、和諧和法治的社會主義現代化國家。因此，有必要在憲法序言中將相關內容修改為“全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，把我國建設成為富強、民主、文明、和諧和法治的社會主義現代化國家”。

　　（3）關於憲法監督機構。1993年修憲時，針對在憲法第70條中增加規定全國人大設立憲法監督委員會的建議，中共中央指出：“根據憲法第七十條的規定，全國人大可以設立專門委員會性質的憲法監督委員會，憲法可以不再作規定。”﹝8﹞所以，可考慮在憲法中增加規定：“國家設立憲法監督專門機構。憲法監督專門機構的組織、職權和程序由法律規定。”

　　此外，還應按照四中全會《決定》的要求，建立憲法宣誓制度，完善中央與地方關系包括事權和財權關系、地方立法權的規定以及健全國家司法體系、公民基本權利等條款。

　　五、憲法對推進國家治理體系現代化的保障

　　推進國家治理體系現代化要特別注重憲法實施的監督和保障。由於各國的歷史傳統、政治體制與憲法文化的不同，各國採取的憲法實施監督和保障制度不盡相同。按照我國憲法的規定，全國人大及其常委會監督憲法實施，這體現了全國人大是最高國家權力機關、代表人民統一行使國家權力的制度設計。同時應當看到，我國憲法實施中還存在一些問題，如保証憲法實施的監督機制和具體制度不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在，執法司法等方面濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法的問題時有發生，領導干部的憲法思維、法律素質和公民權利意識不強等。

　　習總書記指出：“憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。”全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，要堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，落實依法治國基本方略，加快建設法治國家。﹝9﹞

　　十八大要求各級領導干部提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。其中，領導干部的憲法思維尤其重要。盧梭有言：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心裡。”﹝10﹞四中全會《決定》要求堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵，並對領導干部遵守憲法法律提出新要求。

　　憲法是治國理政的基本方式，也是全面深化改革、推動發展的基本遵循。習總書記指出，要准確、有序、協調推進改革，特別是該得到法律授權的不要超前推進。﹝11﹞習總書記還特別強調，凡屬重大改革都要於法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用。﹝12﹞隨著以憲法為統帥的法律體系的日臻完善，推進任何層面、任何領域的重大改革，於法有據是基本前提。鼓勵敢闖敢試、敢想敢干與國家治理體系現代化並行不悖，但以改革的名義，打政策的擦邊球、碰法律的高壓線，與法治國家的發展方向不符。

　　進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，對推進國家治理體系現代化意義更大。在全面深化改革、推動發展進程中，各級國家機關要有法治思維特別是憲法思維，處理好改革發展與憲法的關系。十二屆全國人大常委會多次修改法律、決定授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區等國務院決定的試驗區域內暫停實施有關法律規定、決定廢止《國務院關於勞動教養問題的決定》和《國務院關於勞動教養的補充規定》、通過《關於調整完善生育政策的決議》以及決定設立國家憲法日和修改《立法法》將立法權擴大到設區的市，都體現了運用憲法思維深化改革、推動發展的努力。

　　十八大以來，推行地方政府及其部門的權力清單制度和責任清單制度，實行“法無授權不可為”、“法定職責必須為”，對相對人特別是市場主體逐步實行負面清單管理，使之“法無禁止皆可為”，這體現了職權法定和以人為本的憲法精神，實際上也堅持了依法行政必須維護憲法權威的原則和推進政府治理現代化的要求。

　　保障憲法實施，推進國家治理體系現代化，司法機關是一道重要防線。加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，要求各級國家審判機關、檢察機關落實憲法原則，堅持公正司法，不斷提高司法公信力，維護人民憲法權益，完善人權司法保障制度，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

　　﹝參考文獻﹞

　　﹝1﹞ ﹝4﹞習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來﹝N﹞ .人民日報，2014-01-01.

　　﹝2﹞Gerry Stoker, Governance as Theory: Five Propositions. International Social Science Journal No 155, March 1998.

　　﹝3﹞楊偉民.句句是改革字字有力度﹝N﹞ .人民日報，2013-11-15.

　　﹝5﹞﹝7﹞﹝9﹞習近平.在首都各界紀念現行憲法公布實施三十周年大會上的講話﹝N﹞ .人民日報，2012-12-05.

　　﹝6﹞習近平.關於四中全會《決定》的說明﹝N﹞.人民日報，2014-10-29.

　　﹝8﹞中共中央關於修改憲法部分內容的建議的說明.憲法修正案學習輔導讀本﹝M﹞ .北京：中國青年出版社，1999年.103.

　　﹝10﹞ ﹝法﹞盧梭著，何兆武譯.社會契約論﹝M﹞ .北京：商務印書館，2003.70.

　　﹝11﹞習近平在山東考察﹝N﹞ .人民日報，2013-11-29.

　　﹝12﹞習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議﹝N﹞ .人民日報，2014-03-01.