专业文章丨京师律师关于《黄河保护法》的解读与思考

　　

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　　本文作者：李飞、张宇杰

　　九曲黄河浩荡奔涌，中华民族生生不息。涓涓细流汇聚于石缝之间，越过高耸险峻的峡谷，穿越浩荡无际的平原，奔流到海不复回，她哺育着两岸世代栖居的炎黄儿女，成就了五千年历史的泱泱大国。黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。但黄河流域的发展一直面临多个困境，其中最大的矛盾是水资源短缺、最大的问题是生态环境脆弱、最大的威胁是洪水、最大的短板是高质量发展不充分。

　　近年来，总书记走遍了黄河上中下游9省区，对新形势下解决好黄河流域生态和发展面临的问题，进行了深入调研和思考，多次就黄河流域生态保护和高质量发展发表重要讲话、作出重要指示批示。制定《黄河保护法》，是以法律形式全面贯彻落实总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话、指示批示精神和党中央决策部署的重要举措。

　　《黄河保护法》是继《长江保护法》正式实施后，我国在流域生态文明法治建设中的又一个标志性成果，该法已于2023年4月1日实施。《黄河保护法》以黄河流域生态保护和高质量发展为主线，“生态保护和高质量发展”共出现26次之多，内容包括总则、规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督、法律责任和附则共11章122条，针对黄河流域最大的问题、矛盾、威胁和短板都提出了解决方案。全文条理清晰、重点突出。让我们一起走进《黄河保护法》，详细领略法治护航黄河流域生态保护和高质量发展的举措的魅力。

　　一、总则部分

　　总则规定了立法目的、适用范围、基本原则、相关管理机构及职能、相关制度及标准等。

　　1、明确立法目的

　　黄河保护法旗帜鲜明地把（1）加强黄河流域生态环境保护（2）保障黄河安澜（3）推进水资源节约集约利用（4）推动高质量发展（5）保护传承弘扬黄河文化（6）实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展作为立法目的。

　　2、明确法律适用范围

　　明确了黄河流域的含义，是指黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的相关县级行政区域。在这些区域的生态保护和高质量发展各类活动，都适用黄河保护法。

　　3、规定基本原则

　　将（1）坚持中国共产党的领导（2）落实重在保护、要在治理的要求（3）贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则作为黄河流域生态保护和高质量发展的基本原则。

　　4、明确建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制（简称：黄河流域统筹协调机制）

　　该机制统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作等。具体职责包括：

　　（1）在已经建立的台站和监测项目基础上，建立健全黄河流域生态环境、自然资源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然灾害、气象等监测网络体系；

　　（2）设立黄河流域生态保护和高质量发展专家咨询委员会，对黄河流域重大政策、重大规划、重大项目和重大科技问题等提供专业咨询；

　　（3）建立健全信息共享系统，组织建立智慧黄河信息共享平台，以共享黄河流域生态环境、自然资源、水土保持、防洪安全以及管理执法等信息。

　　5、明确黄河流域保护和治理的相关行政机关的职责

　　（1）国家层面：

　　国务院水行政主管部门黄河水利委员会（以下简称黄河流域管理机构）及其所属管理机构依法行使流域水行政监督管理职责。

　　国务院生态环境主管部门黄河流域生态环境监督管理机构（以下简称黄河流域生态环境监督管理机构）依法开展流域生态环境监督管理相关工作。其他有关部门按照职责分工，负责黄河流域生态保护和高质量发展相关工作。

　　国务院相关部门按照职责分工，建立健全以下标准体系：黄河流域水资源节约集约利用、水沙调控、防汛抗旱、水土保持、水文、水环境质量和污染物排放、生态保护与修复、自然资源调查监测评价、生物多样性保护、文化遗产保护等标准体系。

　　（2）地方层面：县级以上地方人民政府负责本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展相关工作。

　　6、建立三个重要制度

　　（1）省际河湖长联席会议制度。黄河流域建立省际河湖长联席会议制度。各级河湖长负责河道、湖泊管理和保护相关工作。

　　（2）水资源刚性约束制度。国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。

　　（3）突发生态环境事件应急联动工作机制。该机制与国家突发事件应急体系相衔接，加强对黄河流域突发生态环境事件的应对管理。

　　7、明确有效实现水资源节约集约利用，推进节水型社会建设的举措

　　（1）农业节水增效

　　（2）工业节水减排

　　（3）城镇节水降损

　　（4）鼓励推广使用先进节水技术

　　（5）加快形成节水型生产、生活方式

　　8、规定了防洪和自然灾害的体系建设

　　（1）国家统筹黄河干支流防洪体系建设，加强流域及流域间防洪体系协同，推进黄河上中下游防汛抗旱、防凌联动，构建科学高效的综合性防洪减灾体系，并适时组织评估，有效提升黄河流域防治洪涝等灾害的能力。

　　（2）国家加强黄河流域自然灾害的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建体系建设，维护相关工程和设施安全，控制、减轻和消除自然灾害引起的危害。

　　9、规定了国务院相关部门的调查评估职责

　　（1）自然资源主管部门应会同国务院有关部门开展环境资源承载力评估，并向社会公布黄河流域自然资源状况。

　　（2）野生动物保护主管部门应当定期组织开展黄河流域野生动物及其栖息地状况普查，或者根据需要组织开展专项调查，建立野生动物资源档案，并向社会公布黄河流域野生动物资源状况。

　　（3）生态环境主管部门应当定期组织开展黄河流域生态状况评估，并向社会公布黄河流域生态状况。

　　（4）林业和草原主管部门应当会同国务院有关部门组织开展黄河流域土地荒漠化、沙化调查监测，并定期向社会公布调查监测结果。

　　（5）水行政主管部门应当组织开展黄河流域水土流失调查监测，并定期向社会公布调查监测结果。

　　二、规划与管控

　　专章规定了各种规划的编制，发挥规划的约束作用。

　　1、规定国家统筹建立黄河流域规划体系

　　建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系，发挥规划对推进黄河流域生态保护和高质量发展的引领、指导和约束作用。

　　2、纳入国民经济和社会发展规划

　　国务院和黄河流域县级以上地方人民政府应当将黄河流域生态保护和高质量发展工作纳入国民经济和社会发展规划。

　　3、编制黄河流域生态保护和高质量发展规划

　　国务院发展改革部门应当会同国务院有关部门编制黄河流域生态保护和高质量发展规划，报国务院批准后实施。

　　4、编制黄河流域国土空间规划

　　国务院自然资源主管部门应当会同国务院有关部门组织编制黄河流域国土空间规划，科学有序统筹安排黄河流域农业、生态、城镇等功能空间，划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局，统领黄河流域国土空间利用任务，报国务院批准后实施。

　　5、专项规划的编制

　　（1）国务院自然资源主管部门组织编制的涉及黄河流域国土空间利用的专项规划应当与黄河流域国土空间规划相衔接。

　　（2）黄河流域综合规划、水资源规划、防洪规划

　　国务院水行政主管部门应当会同国务院有关部门和黄河流域省级人民政府，按照统一规划、统一管理、统一调度的原则，依法编制黄河流域综合规划、水资源规划、防洪规划等，对节约、保护、开发、利用水资源和防治水害作出部署。

　　（3）黄河流域生态环境保护规划等

　　黄河流域生态环境保护等规划依照有关法律、行政法规的规定编制。

　　6、区域规划的编制

　　黄河流域县级以上地方人民政府组织编制本行政区域的国土空间规划，按照规定的程序报经批准后实施。

　　7、规划应当科学论证

　　（1）国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划的编制以及重大产业政策的制定，应当与黄河流域水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。

　　（2）黄河流域工业、农业、畜牧业、林草业、能源、交通运输、旅游、自然资源开发等专项规划和开发区、新区规划等，涉及水资源开发利用的，应当进行规划水资源论证。未经论证或者经论证不符合水资源强制性约束控制指标的，规划审批机关不得批准该规划。

　　（3）国务院有关部门和黄河流域省级人民政府及其有关部门按照职责分工，组织开展黄河流域建设项目、重要基础设施和产业布局相关规划对黄河流域生态系统影响的第三方评估、分析、论证等工作。

　　（4）黄河流域水电开发，应当进行科学论证。

　　8、国家对黄河流域国土空间严格实行用途管制

　　（1）黄河流域县级以上地方人民政府自然资源主管部门依据国土空间规划，对本行政区域黄河流域国土空间实行分区、分类用途管制。

　　（2）黄河流域国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求，并依法取得规划许可。

　　（3）禁止违反国家有关规定、未经国务院批准，占用永久基本农田。禁止擅自占用耕地进行非农业建设，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

　　（4）黄河流域县级以上地方人民政府应当严格控制黄河流域以人工湖、人工湿地等形式新建人造水景观，黄河流域统筹协调机制应当组织有关部门加强监督管理。

　　9、制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单

　　黄河流域省级人民政府根据本行政区域的生态环境和资源利用状况，按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施。生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接。

　　禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目。禁止在黄河干流岸线和重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库；但是以提升安全水平、生态环境保护水平为目的的改建除外。干支流目录、岸线管控范围由国务院水行政、自然资源、生态环境主管部门按照职责分工，会同黄河流域省级人民政府确定并公布。

　　10、统筹建立水资源、水沙、防洪防凌综合调度体系

　　黄河流域管理机构统筹防洪减淤、城乡供水、生态保护、灌溉用水、水力发电等目标，建立水资源、水沙、防洪防凌综合调度体系，实施黄河干支流控制性水工程统一调度，保障流域水安全，发挥水资源综合效益。

　　三、生态保护与修复

　　针对黄河流域水土流失等一系列特有的相关生态问题，专章规定了黄河流域生态保护和修复方面的规定举措。

　　1、坚持生态保护与修复的系统治理

　　国家坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。

　　2、编制生态修复规划、组织实施重大生态修复工程

　　国务院自然资源主管部门应当会同国务院有关部门编制黄河流域国土空间生态修复规划，组织实施重大生态修复工程，统筹推进黄河流域生态保护与修复工作。

　　3、加强对特定区域的保护力度

　　（1）黄河水源涵养区。

　　（2）黄河干流和支流源头、水源涵养区的雪山冰川、高原冻土、高寒草甸、草原、湿地、荒漠、泉域等区域。

　　禁止在黄河上游约古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、玛多河湖群等河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维持河道、湖泊天然状态。

　　4、划定公益林与重点区域实施生态修复工程

　　在重要生态功能区域、生态脆弱区域划定公益林，实施严格管护；在河套平原区、内蒙古高原湖泊萎缩退化区、黄土高原土地沙化区、汾渭平原区等重点区域实施生态修复工程。

　　5、水土流失防治

　　（1）国家加强对黄河流域子午岭—六盘山、秦岭北麓、贺兰山、白于山、陇中等水土流失重点预防区、治理区和渭河、洮河、汾河、伊洛河等重要支流源头区的水土流失防治，根据实际情况，科学采取生物措施和工程措施。

　　禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。黄河流域省级人民政府根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地范围由所在地县级人民政府划定并公布。

　　（2）国务院水行政主管部门应当会同国务院有关部门加强黄河流域砒砂岩区、多沙粗沙区、水蚀风蚀交错区和沙漠入河区等生态脆弱区域保护和治理，开展土壤侵蚀和水土流失状况评估，实施重点防治工程。

　　黄河流域县级以上地方人民政府应当组织推进小流域综合治理、坡耕地综合整治、黄土高原塬面治理保护、适地植被建设等水土保持重点工程，采取塬面、沟头、沟坡、沟道防护等措施，加强多沙粗沙区治理，开展生态清洁流域建设。

　　（3）黄河流域中上游开展整沟治理。

　　（4）国务院水行政主管部门应当会同国务院有关部门制定淤地坝建设、养护标准或者技术规范，健全坝建设、管理、安全运行制度。黄河流域县级以上地方人民政府应当因地制宜组织开展淤地坝建设，加快病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造，建设安全监测和预警设施，将淤地坝工程防汛纳入地方防汛责任体系，落实管护责任，提高养护水平，减少下游河道淤积。

　　禁止损坏、擅自占用淤地坝。

　　（5）禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动。确因国家发展战略和国计民生需要建设的，应当进行科学论证，并依法办理审批手续。生产建设单位应当依法编制并严格执行经批准的水土保持方案。从事生产建设活动造成水土流失的，应当按照国家规定的水土流失防治相关标准进行治理。

　　6、针对黄河入海口进行生态修复

　　（1）编制并实施黄河入海河口整治规划

　　（2）组织开展黄河三角洲湿地生态保护修复

　　禁止侵占（刁口河等）黄河备用入海流路。

　　7、规定河流生态流量和湖泊生态水位管控

　　规定了确定黄河干流、重要支流控制断面生态流量和重要湖泊生态水位的管控指标和确定其他河流生态流量和其他湖泊生态水位的管控指标的不同程序，要求按照职责分工编制和实施生态流量和生态水位保障实施方案，要求把黄河干流、重要支流水工程应当将生态用水调度纳入日常运行调度规程。

　　8、规定国家统筹自然保护地体系建设

　　在黄河流域重要典型生态系统的完整分布区、生态环境敏感区以及珍贵濒危野生动植物天然集中分布区和重要栖息地、重要自然遗迹分布区等区域，依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。

　　9、对流域内的生态系统进行保护和修复

　　(1) 对黄河流域数量急剧下降或者极度濒危的野生动植物和受到严重破坏的栖息地、天然集中分布区、破碎化的典型生态系统开展保护与修复，修建迁地保护设施，建立野生动植物遗传资源基因库，进行抢救性修复。组织开展黄河流域生物多样性保护管理，定期评估生物受威胁状况以及生物多样性恢复成效。

　　(2) 建立黄河流域水生生物完整性指数评价体系，组织开展黄河流域水生生物完整性评价，并将评价结果作为评估黄河流域生态系统总体状况的重要依据。黄河流域水生生物完整性指数应当与黄河流域水环境质量标准相衔接。

　　(3)支持开展水产种质资源保护区、国家重点保护野生动物人工繁育基地建设。禁止在黄河流域开放水域养殖、投放外来物种和其他非本地物种种质资源。

　　(4) 国家加强黄河流域水生生物产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要栖息地的生态保护与修复。对鱼类等水生生物洄游产生阻隔的涉水工程应当结合实际采取建设过鱼设施、河湖连通、增殖放流、人工繁育等多种措施，满足水生生物的生态需求。

　　（5）国家实行黄河流域重点水域禁渔期制度。禁渔期内禁止在黄河流域重点水域从事天然渔业资源生产性捕捞。禁止电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和水域生态的捕捞行为。

　　10、划定并公布黄河流域地下水超采区，编制地下水超采综合治理方案

　　11、开展退化农用地生态修复，实施农田综合整治

　　黄河流域生产建设活动损毁的土地，由生产建设者负责复垦。因历史原因无法确定土地复垦义务人以及因自然灾害损毁的土地，由黄河流域县级以上地方人民政府负责组织复垦。

　　12、开展矿山生态修复工作

　　督促采矿权人履行矿山污染防治和生态修复责任，并因地制宜采取消除地质灾害隐患、土地复垦、恢复植被、防治污染等措施，组织开展历史遗留矿山生态修复工作。

　　四、水资源节约集约利用

　　黄河流域最大的矛盾就是水资源短缺，《黄河保护法》聚焦于水资源的节约利用。

　　1、严格执行水资源刚性约束制度

　　黄河流域水资源利用，应当坚持节水优先、统筹兼顾、集约使用、精打细算，优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水。

　　2、国家对黄河水量实行统一配置

　　（1）制定和调整黄河水量分配方案应综合考虑各种因素，然后分配区域地表水取用水总量。

　　（2）制定和调整黄河水量分配方案经国务院发展改革部门、水行政主管部门审查后，报国务院批准。跨省支流水量分配方案报国务院授权的部门批准。

　　（3）黄河流域省级人民政府水行政主管部门根据黄河水量分配方案和跨省支流水量分配方案，制定和调整本行政区域水量分配方案，经省级人民政府批准后，报黄河流域管理机构备案。

　　3、国家对黄河流域水资源实行统一调度

　　（1）遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则

　　（2）根据水情变化进行动态调整。

　　4、制定取用水总量控制指标

　　制定黄河流域省级行政区域地下水取水总量控制指标。各省制定设区的市、县级行政区域地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标，经省级人民政府批准后，报国务院水行政主管部门或者黄河流域管理机构备案。

　　黄河流域县级以上行政区域的地表水取用水总量不得超过水量分配方案确定的控制指标，并符合生态流量和生态水位的管控指标要求；地下水取水总量不得超过本行政区域地下水取水总量控制指标，并符合地下水水位控制指标要求。

　　黄河流域县级以上地方人民政府应当根据本行政区域取用水总量控制指标，统筹考虑经济社会发展用水需求、节水标准和产业政策，制定本行政区域农业、工业、生活及河道外生态等用水量控制指标。

　　5、取水许可制度

　　在黄河流域取用水资源，应当依法取得取水许可。黄河干流取水，以及跨省重要支流指定河段限额以上取水，由黄河流域管理机构负责审批取水申请，审批时应当研究取水口所在地的省级人民政府水行政主管部门的意见；其他取水由黄河流域县级以上地方人民政府水行政主管部门负责审批取水申请。指定河段和限额标准由国务院水行政主管部门确定公布、适时调整。

　　6、实行水资源差别化管理

　　定期组织开展黄河流域水资源评价和承载能力调查评估。评估结果作为划定水资源超载地区、临界超载地区、不超载地区的依据。

　　水资源超载地区县级以上地方人民政府应当制定水资源超载治理方案，采取产业结构调整、强化节水等措施，实施综合治理。水资源临界超载地区县级以上地方人民政府应当采取限制性措施，防止水资源超载。

　　除生活用水等民生保障用水外，黄河流域水资源超载地区不得新增取水许可；水资源临界超载地区应当严格限制新增取水许可。

　　7、实行强制性用水定额管理制度

　　国务院水行政、标准化主管部门应当会同国务院发展改革部门组织制定黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额。黄河流域省级人民政府按照深度节水控水要求，可以制定严于国家用水定额的地方用水定额；国家用水定额未作规定的，可以补充制定地方用水定额。黄河流域以及黄河流经省、自治区其他黄河供水区相关县级行政区域的用水单位，应当严格执行强制性用水定额；超过强制性用水定额的，应当限期实施节水技术改造。

　　核定取水单位的取水量，应当符合用水定额的要求。达到取水规模以上的单位，应当安装合格的在线计量设施，保证设施正常运行，并将计量数据传输至有管理权限的水行政主管部门或者黄河流域管理机构。取水规模标准由国务院水行政主管部门制定。

　　8、实行高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度

　　列入高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录的建设项目，取水申请不予批准。高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录由国务院发展改革部门会同国务院水行政主管部门制定并发布。

　　严格限制从黄河流域向外流域扩大供水量，严格限制新增引黄灌溉用水量。

　　因实施国家重大战略确需新增用水量的，应当严格进行水资源论证，并取得黄河流域管理机构批准的取水许可。

　　9、制定节水措施

　　（1）组织发展高效节水农业，降低农业耗水量。禁止取用深层地下水用于农业灌溉。

　　（2）黄河流域工业企业应当优先使用国家鼓励的节水工艺、技术和装备，县级以上政府应当组织推广支持企业节水。高耗水工业企业应当实施用水计量和节水技术改造。

　　10、建立促进节约用水的水价体系

　　（1）城镇居民生活用水和具备条件的农村居民生活用水实行阶梯水价

　　（2）高耗水工业和服务业水价实行高额累进加价

　　（3）非居民用水水价实行超定额累进加价

　　（4）推进农业水价综合改革

　　11、实行水效标识管理

　　对节水潜力大、使用面广的用水产品实行水效标识管理，限期淘汰水效等级较低的用水产品，培育合同节水等节水市场。

　　12、划定饮用水水源地和保护区

　　制定黄河流域重要饮用水水源地名录和其他饮用水水源地名录，划定饮用水水源保护区。

　　13、规定非常规水利用

　　（1）将再生水、雨水、苦咸水、矿井水等非常规水纳入水资源统一配置，提高非常规水利用比例。

　　（2）景观绿化、工业生产、建筑施工等用水，应当优先使用符合要求的再生水。

　　五、水沙调控与防洪安全

　　黄河流经黄土高原，携带大量泥沙一路向东，在下游形成“地上悬河”的奇观。为保护生活生产安全，整治水沙问题刻不容缓。

　　1、统筹建设水沙调控和防洪减灾工程体系

　　依据黄河流域综合规划、防洪规划，在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，提高河道行洪输沙能力，保障防洪安全。

　　2、完善水沙调控体系

　　完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，提高拦沙输沙能力。纳入水沙调控体系的工程名录由国务院水行政主管部门制定。

　　3、实行水沙统一调度制度

　　黄河流域管理机构应当组织实施黄河干支流水库群统一调度，编制水沙调控方案，确定重点水库水沙调控运用指标、运用方式、调控起止时间，下达调度指令。地方相关单位应当执行调度指令。

　　4、编制黄河防洪方案、洪水调度方案和年度防凌调度方案

　　国务院水行政主管部门组织编制黄河防御洪水方案，经国家防汛抗旱指挥机构审核后，报国务院批准。

　　根据批准的黄河防御洪水方案，编制黄河干流和重要支流、重要水工程的洪水调度方案，报国务院水行政主管部门批准并抄送国家防汛抗旱指挥机构和国务院应急管理部门。

　　黄河流域县级以上地方人民政府组织编制和实施黄河其他支流、水工程的洪水调度方案，并报上一级人民政府防汛抗旱指挥机构和有关主管部门备案。

　　黄河流域管理机构制定年度防凌调度方案，报国务院水行政主管部门备案，按照职责组织实施。黄河流域有防凌任务的县级以上地方人民政府应当把防御凌汛纳入本行政区域的防洪规划。

　　5、确定黄河防汛抗旱指挥机构

　　办事机构设在黄河流域管理机构，承担黄河防汛抗旱指挥机构的日常工作。

　　6、制定黄河滩区名录，对黄河滩区进行治理

　　在黄河滩区内，不得新规划城镇建设用地、设立新的村镇，已经规划和设立的，不得扩大范围；不得新划定永久基本农田，已经划定为永久基本农田、影响防洪安全的，应当逐步退出；不得新开垦荒地、新建生产堤，已建生产堤影响防洪安全的应当及时拆除，其他生产堤应当逐步拆除。

　　7、加强河湖管理和保护

　　禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止违法利用、占用河道、湖泊水域和岸线。

　　建设跨河、穿河、穿堤、临河的工程设施，应当符合防洪标准等要求，不得威胁堤防安全、影响河势稳定、擅自改变水域和滩地用途、降低行洪和调蓄能力、缩小水域面积；确实无法避免降低行洪和调蓄能力、缩小水域面积的，应当同时建设等效替代工程或者采取其他功能补救措施。

　　8、实行河道治理和河道采砂管理

　　黄河流域河道采砂应当依法取得采砂许可。黄河流域管理机构和黄河流域县级以上地方人民政府依法划定禁采区，规定禁采期，并向社会公布。禁止在黄河流域禁采区和禁采期从事河道采砂活动。

　　9、水库库区管理

　　在三门峡、小浪底、故县、陆浑、河口村水库库区养殖，应当满足水沙调控和防洪要求，禁止采用网箱、围网和拦河拉网方式养殖。

　　六、污染防治

　　专章规定了污染防治方面的各种措施。

　　1、综合治理、系统治理、源头治理

　　国家加强黄河流域农业面源污染、工业污染、城乡生活污染等的综合治理、系统治理、源头治理，推进重点河湖环境综合整治。

　　2、水环境质量标准

　　对国家水环境质量标准中未作规定的项目，可以作出补充规定；对国家水环境质量标准中已经规定的项目，可以作出更加严格的规定。黄河流域省级人民政府可以制定严于黄河流域水环境质量标准的地方水环境质量标准，报国务院生态环境主管部门备案。

　　3、水污染物排放标准

　　（1）对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物，以及国家有明确要求的特定水污染源或者水污染物，黄河流域省级人民政府应当补充制定地方水污染物排放标准。

　　（2）有下列情形之一的，应当制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准：（一）产业密集、水环境问题突出；（二）现有水污染物排放标准不能满足黄河流域水环境质量要求；（三）流域或者区域水环境形势复杂，无法适用统一的水污染物排放标准。

　　4、水污染物排放总量控制

　　（1）国务院生态环境主管部门根据水环境质量改善目标和水污染防治要求，确定黄河流域各省级行政区域重点水污染物排放总量控制指标。

　　（2）黄河流域水环境质量不达标的水功能区，省级人民政府生态环境主管部门应当实施更加严格的水污染物排放总量削减措施，限期实现水环境质量达标。

　　（3）排放水污染物的企业事业单位应当按照要求，采取水污染物排放总量控制措施。

　　5、排污口监管和整治

　　（1）在黄河流域河道、湖泊新设、改设或者扩大排污口，应当报经有管辖权的生态环境主管部门或者黄河流域生态环境监督管理机构批准。

　　（2）黄河流域水环境质量不达标的水功能区，除城乡污水集中处理设施等重要民生工程的排污口外，应当严格控制新设、改设或者扩大排污口。

　　（3）黄河流域县级以上地方人民政府应当对本行政区域河道、湖泊的排污口组织开展排查整治，明确责任主体，实施分类管理。

　　6、地下水污染防治

　　（1）对地下水重点污染源及周边地下水环境风险隐患组织开展调查评估，采取风险防范和整治措施。

　　（2）制定并发布地下水污染防治重点排污单位名录，要求地下水污染防治重点排污单位应当依法安装水污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。

　　（3）划定地下水污染防治重点区，明确环境准入、隐患排查、风险管控等管理要求。在黄河流域开发煤层气、致密气等非常规天然气的，应当对其产生的压裂液、采出水进行处理处置，不得污染土壤和地下水。

　　7、土壤污染防治和固体废物污染防治

　　防止新增土壤污染，因地制宜分类推进土壤污染风险管控与修复。加强黄河流域固体废物污染环境防治，组织开展固体废物非法转移和倾倒的联防联控。

　　8、新污染物的防治

　　定期组织开展大气、水体、土壤、生物中有毒有害化学物质调查监测，开展黄河流域有毒有害化学物质环境风险评估与管控。加强对持久性有机污染物等新污染物的管控、治理。

　　9、农业污染源的防治

　　加强农药、化肥等农业投入品使用总量控制、使用指导和技术服务加强对农业污染源的监测预警。

　　七、促进高质量发展

　　高质量发展不充分是黄河流域发展最大的短板，如何促进黄河流域高质量发展，补上发展不充分的短板，这是一个十分重要的课题。

　　1、加快发展方式绿色转型，优化调整区域经济和生产力布局

　　应当坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局。

　　2、协同推进黄河流域生态保护和高质量发展战略与其他区域发展战略的实施

　　协同推进黄河流域生态保护和高质量发展战略与乡村振兴战略、新型城镇化战略和中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略的实施，统筹城乡基础设施建设和产业发展，改善城乡人居环境，健全基本公共服务体系，促进城乡融合发展。

　　3、城镇开发

　　强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区，推进节水型城市、海绵城市建设。

　　4、美丽乡村建设

　　科学规划乡村布局，统筹生态保护与乡村发展，加强农村基础设施建设，推进农村产业融合发展，鼓励使用绿色低碳能源，加快推进农房和村庄建设现代化，塑造乡村风貌，建设生态宜居美丽乡村。

　　5、规定产业结构和布局

　　（1）黄河流域产业结构和布局应当与黄河流域生态系统和资源环境承载能力相适应。严格限制在黄河流域布局高耗水、高污染或者高耗能项目。

　　（2）黄河流域煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色金属等行业应当开展清洁生产，依法实施强制性清洁生产审核。

　　（3）推动企业实施清洁化改造，组织推广应用工业节能、资源综合利用等先进适用的技术装备，完善绿色制造体系。

　　6、基础设施建设

　　国家鼓励黄河流域开展新型基础设施建设，完善交通运输、水利、能源、防灾减灾等基础设施网络。应当推动制造业高质量发展和资源型产业转型，因地制宜发展特色优势现代产业和清洁低碳能源，推动产业结构、能源结构、交通运输结构等优化调整，推进碳达峰碳中和工作。

　　7、现代农业发展

　　鼓励支持建设高标准农田、现代畜牧业生产基地以及种质资源和制种基地，发展现代农业服务业。应当组织调整农业产业结构，优化农业产业布局，发展区域优势农业产业，服务国家粮食安全战略。

　　8、科技创新

　　鼓励、支持黄河流域科技创新，引导社会资金参与科技成果开发和推广应用，提升黄河流域科技创新能力。国家支持社会资金设立黄河流域科技成果转化基金，完善科技投融资体系，综合运用政府采购、技术标准、激励机制等促进科技成果转化。

　　9、绿色低碳生活方式

　　应当采取有效措施，提高城乡居民对本行政区域生态环境、资源禀赋的认识，支持、引导居民形成绿色低碳的生活方式。

　　八、黄河文化保护传承弘扬

　　黄河流域悠久的历史为中华民族留下了非常珍贵的文化遗产，数不胜数的名胜古迹。第八章针对黄河文化保护、传承与弘扬等方面的促做出了相关规定。

　　1、编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划

　　要求文化和旅游主管部门应当会同国务院有关部门编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划，加强统筹协调，推动黄河文化体系建设。还要求黄河流域县级以上地方人民政府及其文化和旅游等主管部门应当加强黄河文化保护传承弘扬，提供优质公共文化服务，丰富城乡居民精神文化生活。

　　2、建立黄河文化资源基础数据库

　　对文物古迹、非物质文化遗产、古籍文献等重要文化遗产进行记录、建档，建立黄河文化资源基础数据库，推动黄河文化资源整合利用和公共数据开放共享。

　　3、加强历史文化遗产保护

　　（1）加强黄河流域历史文化名城名镇名村、历史文化街区、文物、历史建筑、传统村落、少数民族特色村寨和古河道、古堤防、古灌溉工程等水文化遗产以及农耕文化遗产、地名文化遗产等的保护。

　　（2）加强黄河流域非物质文化遗产保护。完善黄河流域非物质文化遗产代表性项目名录体系，推进传承体验设施建设，加强代表性项目保护传承。

　　4、加强革命纪念意义的文物和遗迹的保护

　　建设革命传统教育、爱国主义教育基地，传承弘扬黄河红色文化。

　　5、建设黄河国家文化公园

　　统筹利用文化遗产地以及博物馆、纪念馆、展览馆、教育基地、水工程等资源，综合运用信息化手段，系统展示黄河文化。

　　6、推动黄河文化产业发展

　　县级以上地方人民政府应当以保护传承弘扬黄河文化为重点，推动文化产业发展，促进文化产业与农业、水利、制造业、交通运输业、服务业等深度融合。

　　国务院文化和旅游主管部门应当会同国务院有关部门统筹黄河文化、流域水景观和水工程等资源，建设黄河文化旅游带。鼓励开展黄河题材文艺作品创作。

　　九、保障与监督

　　专章规定从财政、制度等方面为黄河治理保驾护航。

　　1、政府加大财政投入

　　政府应当加大对黄河流域生态保护和高质量发展的财政投入。

　　2、支持设立黄河流域生态保护和高质量发展基金，专项用于

　　（1）黄河流域生态保护与修复

　　（2）资源能源节约集约利用

　　（3）战略性新兴产业培育

　　（4）黄河文化保护传承弘扬

　　3、建立健全黄河流域生态保护补偿制度

　　（1）加大财政转移支付力度

　　（2）支持地方人民政府之间采用资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态保护补偿

　　（3）鼓励社会资金设立市场化运作的黄河流域生态保护补偿基金

　　（4）支持在黄河流域开展用水权市场化交易。

　　4、实行责任制和考核评价制度

　　上级人民政府应当对下级人民政府水资源、水土保持强制性约束控制指标落实情况等生态保护和高质量发展目标完成情况进行考核。

　　十、法律责任

　　落实最严格的法律责任，采取对违法人员进行处罚、对违法行为进行罚款的措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　1、最高可罚500万元和责令关闭

　　在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区或者化工项目；或在黄河干流岸线或者重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库；或违反生态环境准入清单规定进行生产建设活动的，责令停止违法行为，限期拆除或者恢复原状，处五十万元以上五百万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下罚款；逾期不拆除或者不恢复原状的，强制拆除或者代为恢复原状，所需费用由违法者承担；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

　　2、损害赔偿责任大，除了赔偿损失还要承担修复责任及相关费用

　　破坏自然资源和生态、污染环境、妨碍防洪安全、破坏文化遗产等造成他人损害的，侵权人应当依法承担侵权责任。成黄河流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和相关费用。

　　十一、定义

　　1、黄河干流，是指黄河源头至黄河河口，流经青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的黄河主河段（含入海流路）。

　　2、黄河支流，是指直接或者间接流入黄河干流的河流，支流可以分为一级支流、二级支流等。

　　3、黄河重要支流，是指湟水、洮河、祖厉河、清水河、大黑河、皇甫川、窟野河、无定河、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等一级支流。

　　4、黄河滩区，是指黄河流域河道管理范围内具有行洪、滞洪、沉沙功能，由于历史原因形成的有群众居住、耕种的滩地。

　　《黄河保护法》把握黄河流域特点，紧紧抓住黄河保护主要矛盾问题，充分总结黄河保护工作经验，为在法治轨道上推进黄河流域生态保护和高质量发展提供有力保障。该法已经施行，其中新规定了诸多明令禁止的行为尤其需要注意，这属于新的合规义务。接下来，希望大家一起保护好“母亲河”！

　　作者介绍

　　

　　李飞律师，中国政法大学民商法学硕士，北京市京师律师事务所公司合规法律事务部主任，执业近二十年，主要业务领域为：股权、合规、基金、房地产与建设工程。