县级政府督查工作存在的问题及建议

　　一、存在的问题

　　问题之一：督查工作开展不够深入。

　　基层政府督查工作涉及面广，头绪多，任务重，在实际督查工作中，还存在回避矛盾、时效不强等现象。主要表现：一是督查强度不够。有的督查部门对那些时间跨度较长的决策、措施的督查，开始热情很高，工作扎实，但对后续的跟踪督查却逐渐弱化，虎头蛇尾。还有的仅以电话询问督查、书面材料上报督查为主，并没有真正深入基层掌握第一手资料开展督查。二是督查深度不够。在开展督查时，有的只注重督查“面”上的广度，例行公事、走马观花的督查，有的只注重在督查中发现问题、收集情况，但并不深入分析问题。这样的督查很难发现深层次问题，更无法向领导提供有价值的参考与建议，使督查成效大打折扣。三是督查力度不够。有些督查部门对下级进行督查顾虑较少，而对同级部门开展督查则有畏惧情绪，怕得罪人，有些甚至会采取回避的作法，该通报的不通报，该较真的不较真，严重损害了督查工作的权威性。

　　问题之二：情况反馈不真实不全面。

　　情况反馈是督查部门为领导提供决策服务的重要窗口，是督查工作发挥作用的主渠道。但实际工作中，有些督查部门主观上认为反映问题会影响领导政绩，怕领导对此有看法，妨碍自己进步。因此，督查中患得患失、生怕“越雷池半步”，导致在向上级机关和领导反馈落实情况时，往往对取得的成绩“大写特写”，对存在的问题则“层层把关”，最终“轻描淡写”，甚至干脆省略不提。这种只反映落实情况而不反映存在问题，只报喜而不报优的督查报告，使许多决策执行中出现的新情况、新问题不能及时反馈，妨碍了领导完善决策和指导实践的进程。

　　问题之三：开展督查手段不多。

　　在信息社会，及时、准确、全面、客观的情报信息，对正确分析和处理问题至关重要。但现在大多数督查部门，还没有充分利用新闻媒体、计算机网络等现代化技术手段，舆论监督和群众监督的作用还未得到有效发挥。往往习惯于听汇报、看材料等传统的套路和方法，手段单一，渠道狭窄，信息来源局限性大，致使督查工作经常保持“五多五少”的工作特点，即：一次性督查多，反复督查少；静态督查多，动态督查少；听取汇报多，实地察看少；督查基层多，督查领导少；打招呼督查多，暗访督查少等现象，信息来源往往局限于督查对象提供的文件资料、所作的汇报等，即便安排了与当地群众的交流，但在当地官员的陪同下，效果也会打折扣。

　　问题之四：督查队伍建设不健全。

　　督查队伍的建设直接影响到基层政府督查职能的发挥和抓落实的质量。中央、各省、自治区、直辖市及部分市级政府督查部门设置比较健全、人员配置到位，但在一些县级及其以下的基层督查部门队伍建设不尽人意。有的没有设立专门的督查机构，由办公室人员兼职开展督查，有的虽然成立了督查机构，但人员兼职承担其他工作任务。从督查队伍的素质来看，督查队伍建设不仅要重用督查专员，更要注重对他们督查业务素质的培养。因为基层政府督查工作涉及面广、政策性强，在实际工作中督查人员往往受限于自身的政策法规知识和理论水平，从而影响了督查效率。以洮南市为例，市督查指挥中心虽已经成立，但人员并未全部到位，督查人手不足，督查指挥中心主任还兼任市委办副主任、市软环境办主任等职务，督查指挥中心的副主任兼任科长，与全市繁重的督查任务不相匹配。并且随着“大督查”格局的建设，督查工作职能在不断拓宽，市督查队伍力量急待充实，人员编制也急待增加，单由于公务员体制内问题即人员严重缺乏却难进编制，导致明知缺人也无法可想的局面。

　　二、原因分析

　　当前我国深化改革任务严峻，经济全球化的格局客观上要求基层政府增强竞争力，进一步提高政府执行力，督查工作成效如何直接影响到政府执行力的高低。客观的讲，督查工作问题的成因可分为内因和外因两个方面。

　　外因：领导机关和领导者对督查工作重视不够、不授权或少授权，机构规格偏低，工作机制不健全，导致目前大部分基层政府督查部门地位低、权力小，制约了督查工作的开展，造成了目前基层政府督查的困境。

　　一方面，督查工作的本质属于领导行为，督查工作部门的权威依附于领导的权威，受领导机关和领导者的重视程度、依赖程度，以及授权大小的影响。如果领导机关和领导者对督查工作重视不够，不授权、少授权，或者不重视督查工作成果的运用，就会使督查工作逐渐丧失权威性。

　　另一方面，按照权、责、利相统一的原则，督查部门应具备与各部门相当的规格和地位，才能有效地行使督查权力。而当前从中央到基层各级督查部门大多规格偏低，督查机构缺乏应有的地位和权威，导致工作中说话不灵、办事不力、效果欠佳，很难发挥应有的作用。

　　第三，我国政府督查发展历史时间较短，特别是基层政府督查更短，督查机制不健全，个别基层政府至今没有成立专门的工作机构，有的职能部门督查业务上下形不成系统，职责不明确，分工不具体，工作大而化之，信息梯次衰减，并且督查工作人员不专职、变化快、流动大、兼职多、工作缺乏稳定性和连续性，导致督查力度逐级弱化。

　　内因：督查的体制构建有缺陷，制度建设不完善，政府督查机构往往陷入了“同级部门的失误不能阻止、上级部门的偏差不敢反馈、下级部门的偏差可以督查却看不到真相”的尴尬境地。

　　一方面，政府监督体制的建立是自上而下的，导致了其在基层政府督查实际操作过程中必然产生问题。具体包括七个方面：一是政府督查部门完全是本级政府决策实施的控制、推动和反馈机构，它在职能上必须不折不扣推动着这些决策的执行，没有对违反“上级决策框架”下的决策进行阻止的权力。二是对上级政府的宏观决策在本地的执行落实中遇到了问题，或者决策被“架空”，下级督查部门所能做的通常是协助本级政府制造已经落实的“假象”，以应付上一级的督查。三是当上级政府的宏观决策随着客观环境的变化出现一定“偏差”，下级政府督查部门往往只能按照本级政府的口径进行反馈，偏差难以得到解决。四是督查方式方法的不能传递，有些适用于上级督查部门的工作方法和手段不能解决基层督查部门所遇到的实际问题。五是督查流程的不能统一，上级督查部门的执行通道与下级督查部门的执行通道不能对等，上级督查部门无法在对应流程期间予以控制。六是督查职权逐步弱化，上级督查部门在督查下级时候，并不完全释放督查权力，导致在实施过程中的职权影响弱化。七是督查信息完整性递减，部分上级部门信息传递受到体制影响不完全传递于下级部门，或者下级部门直接简化了信息内容，导致回馈遗漏，这种政府督查体制缺陷如同金字塔架构，越是触及金字塔下方的基层部门，缺陷越多越明显。

　　最后，从权源来看，相对于法律监督权力来源于宪法和法律、行政监察权力来源于《行政监察法》，政府监督的权力来源主要是政府领导机关的权力或者是政府内部的权力，依据的是国务院和中央下发的规范性文件，它并不存在一个明确的刚性权力基础。因此，政府内部的督查机构效力远低于法制监督机构。

　　三、对策建议 

　　建议之一：客观的说，如果督查机构没有完整的独立性和较高的权威性，督查工作对执行中的不良行为“无能为力”或“软弱无力”，督查也就失去了存在的意义。

　　一方面，基层政府主要领导要把督查工作放在与决策制定同等重要的位置上来抓，经常给督查人员出题目、压担子，帮助督查人员协调解决反馈上来的实际困难和问题，开创领导干部亲自抓督查的局面，既可以提高督查规格，又可以提高督查效果，突出督查的地位，树立督查的权威，扩大督查的影响，提高督查的实效。同时，要重视督查工作结果的运用，使督查结果成为推动政府执行力的重要举措，成为解决执行问题、改善决策的手段，成为考核工作水平、提拔任用干部的重要依据。

　　另一方面，要坚持敢于碰硬的督查作风。习近平总书记曾指出：“督察要在发现问题、解决问题上下功夫，提高督察实效。要深入实际、深入基层，有的问题要一竿子插到底”。所以，督查部门在要坚持深入乡镇、村、社区掌握第一手资料，力戒形式主义和道听途说；要有一种不怕得罪，敢于捅“马蜂窝”的执着精神，敢于坚持原则，敢道实情，敢于碰硬，一督到底；要勇于行使领导赋予的督促检查权、组织协调权、情况调查权、工作情况通报权、目标考核权、具体部门处理权等，通过建立和完善督查通报制度、工作否决制度和目标管理考核制度，表扬先进，批评落后，奖优罚劣，切实树立督查工作权威。

　　最后，发挥督查考核问责和激励杠杆作用。目前，我国基层政府督査系统普遍缺乏严格的奖惩机制，评价标准仍然比较主观，存在以人管事、以人管人、权责不清的问题。因此，确立一套严格的考核问责和激励杠杆机制是保证督查有力开展的关键。强调必须要建立责任制，调动政策执行人员的积极性，灵活高效地执行各项政策。对违反宏观政策和法规的人员建立相应的处罚制度，并予以严格执行，通过制定有针对性的奖惩机制，做到以制度管事管人、权责清晰，才能有效维护上级政府的政策权威，促使政策执行主体发挥主观能动性，不折不扣地执行上级政策，减少、避免和及时纠正政策执行中的种种偏差行为，保证“政令统一”，切实提高政策执行的效率与质量。有效的绩效奖惩手段可以更好地激发督查对象的执行积极性。

　　建议之二：完善制度，建构独立的督查体系，对已有的督查制度进行清理、修改、完善，以适应新形势的要求，使督查工作制度形成一个完整的整体。

　　一是建构整个政府督查的独立体系。有些地区虽已经建立专门的政府督查机构，但仍然属于基层政府办公室的内设机构，人员配备、资金调拨等方面独立性极弱；有些地区甚至尚未成立机构，人员也均是兼职，独立性无从谈起。正是由于自上而下整个政府督查部门缺乏独立性，所以在开展工作的时候很容易受到各个方面的干扰和制约，经常被置于一个尴尬的地位，其监督作用也没有能有效地发挥出来。所以，我们应从建构整个政府督查的独立体系入手，提高基层政府督查的独立性，加强政府督查的作用发挥。首先，基层党委政府应对督查部门在监督方面的程序和方法都作出明确的规定，让督查工作开展能够有章可循。其次，基层党委政府要从机构建立、人财物等方面为督查部门提供必要的支持，党委政府可以指导督查部门开展工作，但不要干涉。

　　二是完善科学的督查目标责任制度和评估制度。通过确定工作目标、任务、责任的形式，把政策目标分别落到领导干部的个人工作上，将督查和实行领导干部工作目标责任制二者有机地结合能产生整体效应，从而发挥领导督查的主体作用。同时，要进一步完善科学的评估制度。目前，从上之下整个政府督查系统普遍缺乏督查评估制度，对督查执行效果的评价存在一定的随意性，评价标准相对比较主观，建立系统科学的督查评估制度是保证督查有力开展的关键。同时，完善督查规范运行制度。根据基层政府督查性质和内容的不同，把督查工作进行大致的分类，分别建立一套严谨、科学的办理程序，对督查工作的全过程进行规范。督查部门要建立落实情况层层报告制度，并对报告的时限、责任者、内容等要求进行明确的规定。对一些重要决策及群众关心的热点问题的落实情况，进行一定范围内的通报，有助于提高督查工作的透明度。

　　三是构筑“大督查”格局。要充分发挥基层政府督查部门总调度、总协调、总枢纽的作用，把领导督查的导向性、政府联合的权威性、部门参与的专业性、新闻督查的鲜活性结合起來，构筑“横向到边”，“纵向到底”的大督查格局。建立“大督查”格局后，作为下级政府的承办部门接到的只是一个督查指令。这样，既可以克服督查上的交叉重复，又可以避免因标准要求不一而出现的矛盾，减轻承办部门的负担，使他们有更多的时间和精力去抓实际工作。

　　建议之三：完善的政府督查立法可以进一步加强督查部门的独立性，将督查人员的工作上升到法律行为，使其同国家政治、法律规定具有相同的法律效力，从而发挥其督查作用以权力制约执行力度，所以，督查立法是当务之急。

　　政府督查作为政府部门对政策执行者的行为和政策落实情况进行监督检查督促一个重要环节，是国家政策能否落实的一大重要保障。政府督查如果走上法律规范的轨道，在改善以往政府督查行为方面就具有了强力的效力。首先政府督查部门的法律地位可以通过法律规定得以确定和改善，使其独立性加强，督查时受到的约束就越小，督查活动不再依附于任何组织单位而存在。其次通过法律规定督查体系建设，建设自上而下的独立的外部体系，保证外部督查地位独立、自成体系，督查人员能够秉公执法、依法办事。立法保障政府督查的组织部门可以从其上级授权政府机关中分离出来从而独立于相关部门之外，改变现有的隶属于行政部门领导的状态，这样政府督查部门就可以与同级政府部门平起平坐，得到平等的权力，政府督查人员也就被赋予了相应的职权。法律规定督查的人事方面的任免上，上级有权力对下级进行人事上的调整或任免，下级只需对上级负责，但不受其他政府部门的约束。经费使用上，下级督查部门可以从上级督查部门领取经费，使其不再在经济上依赖同级政府。如果督查部门缺乏相对独立的督查权而依附于作为被督查者的政策制定者，那么它们就容易屈服于政策执行者的特权压力，进而导致政策执行监督的“虚脱”。目前基层政府督查部门就存在种种现象：事前基本没有督查，事中基本缺乏督查不到位，事后督查反馈不积极。另外，通过立法，也可以对政府督查的义务作出相应的规定，运用明确的法律规范来制约监督权力的行使，使督查权力始终在规定的框架内运行。

　　建议之四：开门监督，进一步增强监督的社会力量，鼓励公众参与，构建全新、高效的督查体系，进一步完善督查平台。

　　充分发挥基层政府督查的力量，聘请一批政治素质高、关注经济社会发展、善于研究问题的社会各界人士作为督查联络员，动员多方力量，多视角、多渠道反映情况，实行开门办督查的工作体系。在此基础上，建议进一步对这项制度进行扩充，设立“特邀督查员”制度，邀请那些与被督查事项利益相关的人员参与到督查组中来，由于他们“平民”身份，缩短了与群众间的距离，他们可以把大量的群众的反映和要求及时反馈给基层政府领导，使督查系统更加严密，落实效果更加明显，必然能够形成“无缝督查”的格局。同时，建立“第三方”监督制度。现今新闻、网络咨讯发达的背景下,很多媒体和网络的公众监督切实起到了对行政能力的促进作用，善用这种“第三方”的监管功能，如听众信箱、公众电视座谈、检举信箱等制度和措施，保证对政策执行监督的公开、公正和高效，为政策监督提供真实的原始材料。通过听取相对中立的“第三方”意见进行了解和评估，并将之与督查机构最终形成的督查报告加以印证，有利于政策执行信息的反馈及时和公开，防止“暗箱操作”，也有利于加强政府的责任追究的力度和行为监控强度，防止不良结果的继续恶化，加强法律和政策的权威。（洮南市督查指挥中心  闫家稷）