少数民族教育优惠政策评价及影响研究＊

　　少数民族教育优惠政策评价及影响研究＊——基于新疆南疆S县的调查

　　薄辉龙 魏国红

　　内容提要：如何评价少数民族教育优惠政策与教育的整体公平，不同群体的政策评价对社会团结有何影响、尤其是受到关注的目标群体给予少数民族教育优惠政策以什么样的评价，如何衡量政策的实际效果和其象征性效果，等等，对以上问题的研究或可使人们对少数民族教育优惠政策的评价更加理性，且有政策分析上的积极意义，并对少数民族教育优惠政策的后期调整和完善提供一些有价值的信息。基于以上目的，课题组在2015—2018年多次到新疆南疆S县调研，认为相关群体对政策知晓度和效果评价较高并呈现逐年提升的趋势。文章认为少数民族教育优惠政策增强了少数民族对国家的认同感、维护了民族团结和社会稳定。

　　关键词：少数民族教育优惠政策 政策评价 象征性效果

　　涉及民众的切身利益、波及面广的少数民族教育优惠政策不仅是政府相关部门和学者关注的热点，更是民间议论的焦点话题。如何评价新中国成立以来党和国家一直实行并不断调整的少数民族教育优惠政策的成本和收益是一个复杂的问题。民间的正面评价可以降低公共政策执行的成本、获取最大程度的社会效益，缓解因预期目标效果不佳而可能引发的政策可持续性的危机。受到少数民族教育优惠政策影响的少数民族作为政策实施的受益群体也是政策评估的重要主体，关注这一群体对政策的评价，对于我们认知政策效果有很强的参考价值。

　　本文将调研点放在了新疆南疆S县，将该县少数民族师生和部分家长作为调研的目标群体，调研工作始于2015年，持续到2018年，课题组每年都进行正式调研或非正式调研，以期获得目标群体对少数民族教育优惠政策的客观评价，同时对此进行分析，并以观察者和研究者的视角进行问题讨论，其中也涉及了近些年民间和学术界的一些讨论热点，希望藉此对纷扰的讨论做一些梳理，同时提出自己的观点。

　　一、田野点及调研方法

　　(一)S县人口及教育情况

　　新疆地域广阔，地理环境多样，总人口2 400多万，其中少数民族人口占比接近60%。新疆以天山山脉为南北疆的地理分界，这种看似笼统的二元划分，也恰好与新疆的经济、文化、教育、医疗、人口素质等方面的发展情况相吻合。从经济情况看，南疆因为自然条件较为恶劣，经济上要比北疆落后；从人口分布上看，南疆少数民族人口比北疆多，其中南疆的维吾尔族人口数量远高于北疆，南疆的贫困情况也相对比北疆严重，是新疆脱贫攻坚和精准扶贫的重中之重。本文所调查的南疆S县是人口总数超过80万的国家级贫困县，少数民族人口占比超过95%，且以维吾尔族人口为主。因此，将S县作为少数民族教育优惠政策民间评价的调研点极具典型价值。

　　S县不仅是南疆的人口大县，也是少数民族人口最为集中的一个大县，S县少数民族教育的发展在某种程度上可以代表新疆少数民族教育发展的情况，具有测量表意义。教育的发展关乎人口素质的发展，影响着各民族交流交往交融的广度和深度，也维系着边疆稳定大局。S县的教育发展一直受到党中央的高度重视。

　　新中国成立70年也是我国少数民族教育大发展的70年，尤其是进入新世纪后，国家进一步加大了对少数民族聚居地区和少数民族的教育扶持力度，在曾经分区域、分民族实施不同程度的少数民族高考加分和同等情况下优先录取政策的基础上，又实施了从幼儿园到高中学费全免的义务教育，其中对南疆四地州有更加优惠的倾向性政策，以提高少数民族学生进入国内知名高校的比率。这也使少数民族教育优惠政策备受社会各界关注，尤其引发了同在多民族地区的汉族学生和家长的热议，这些来自民间的讨论引发了学者们关于少数民族教育优惠政策是否公平的价值争议，这些讨论至今仍是民族研究领域的焦点。这也是本研究选择S县进行调研的原因。我们必须看到，没有党中央以及自治区党委出台的一系列少数民族教育优惠政策，就不可能有新疆教育现在发展良好的局面。除了已有的少数民族学生加分等教育优惠政策，现在的“两免一补”“国家通用语教育”“内地对口教育援助”“财政倾斜”、实施“内初班”“内高班”等一系列更大力度的少数民族教育优惠政策，极大地加快了新疆的现代教育发展步伐，少数民族群体受益更大。

　　相比于北疆的少数民族教育而言，南疆教育发展滞后、人才后续发展受到影响的一个很重要的原因就是语言瓶颈——南疆人口的国家通用语普及率远低于北疆，这也是南疆教育难以全面高水平提升的关键因素。笔者2016—2018年在南疆的调研中发现，现在的国家通用语教育规模已经逐年扩大，截至2018年，S县全县170余所中、小学基本上实现了国家通用语教学的全覆盖，可以想见，南疆的少数民族教育在未来10年将有一个更大的跨越式发展。新疆教育部门还积极改善教师福利待遇，以推动教师队伍建设。S县先后实施了“两期工程”“两基攻坚计划”“义务教育学校标准化建设”等教育基础设施建设项目，推动了教育体系的完善，对学生改善了教学设施。到2018年，该县有各级各类学校474所，形成了完备的教育体系，改善了失学、辍学率高的状况。全覆盖性的经费支持政策将对学生经费的补助学段扩展到高中，补助内容包含“两免一补”的学习费用和对学生生活的补助，大大降低了家庭教育经费支出。目前，S县乡镇初中班师生比为1∶4，小学班师生比为1∶1.8；县直属高中班师生比是1∶14，县直属初中师生比为1∶13，县直属小学班师生比为1∶19。(1)此外，教育部门利用教育援疆、内高班、高考加分等政策为少数民族学生提供更加优质的教育资源，极大地提高了当地少数民族学生的高考升学率，使进入内地名校的少数民族学生比例有了大幅度增长。

　　(二)关键概念界定与研究方法

　　1.关键概念界定。少数民族教育优惠政策，目前在国内外没有一个统一的定义，但根据大家一致使用中所意指的内容，本文将其界定为：在一个多民族国家中，国家基于部分民族的族裔身份在教育领域所制定和实施的带倾向性、照顾性的政策，通常表现为比其他非少数民族族裔更加优惠性的教育类政策。在我国，除了目前国家所实施的对于多民族地区少数民族所有的包括义务制教育中的“两免一补”政策、高等教育入学考试加分政策、增办的主要以少数民族为生源的某些资源优惠性的班级，或特殊的录取名额及录取线，等等。

　　2.研究方法。课题组在近几年跟踪S县少数民族教育发展及政策评价的调研过程中，初期主要采用了调查问卷和参与式观察、个案访谈的调研方法；后期主要是进入学校、家庭和人员较为密集的公共场所进行随机访谈，重点了解民间评价。当然，在这个过程中也一直关注学术界的讨论，尤其重视与相关教育部门工作者的交流。

　　(1)问卷调查法。巴战龙认为：“人们对民族教育的评价标准已经从‘看得见的教育发展’转变为‘感受得到的社会公平’。”(2)可见，教育评价体系更多地关注利益相关者的主观感受而不仅局限于数字化的绩效。谢治菊等人根据政策评价的后实证主义将评价指标分为客观效果、主观福祉和伦理价值三大类，主要包含知晓度、满意度、合理性等二级指标。(3)根据众多学者讨论的评价重点，本研究调查问卷的内容主要涉及“对少数民族教育优惠政策的知晓度”“对少数民族教育优惠政策实施现状评价”“对少数民族教育优惠政策满意度评价”等内容；调查对象以少数民族教育优惠政策的受益主体为重点人群，尤其以维吾尔族为主。(4)

　　在2016年8月的调研中，因为恰逢S县各中小学教师暑期在县上几所高中校区集中培训，我们发放的教师问卷基本上涵盖了全县各乡镇的中小学教师。对于学生和家长的问卷发放我们采用了学生和家长同步调研的方法。学生也主要集中于因要参加第二年的高考而进行暑期强化学习的高中生，并由他们给家长带回问卷。考虑到很多家长和学生、包括一部分维吾尔族教师的国家通用语水平，调查问卷设计了双语模式，所以，不存在被调查者看不懂问题的情况，这样可使问卷的效度得到保证。

　　(2)访谈法。为了弥补量化研究的缺陷，调研针对部分问卷的调查对象同步进行了访谈，以获得更深层次的主体感受。例如，了解家长和学生选择教学模式的深层动机、了解高考加分政策对少数民族学生的影响、汉族学生对少数民族学生高考加分的看法，等等。2016年暑期我们分别在S县的两所中学以蹲守式访谈，利用教师培训的课间休息时间和课后午餐时间分头进行访谈，访谈内容具体、反馈内容真实，这部分访谈信息对形成本文的一些观点起到了关键作用。

　　(3)参与式观察。笔者前期曾借宿在S县工作20多年的汉族教师家数天，与其有过很深的交流，得到很多一线教师及学生、尤其是其与少数民族学生的教学和日常交往中的体会，其中也包括一些就餐、郊游等室外活动时与不同个体的交流。同时，笔者在当地教育部门以实习生身份工作了近3个月，期间对相关工作的参与和观察也成为本研究的重要参考。

　　(三)数据来源及样本概况

　　针对S县教师群体，调研组选取县直属中学和乡镇中学的教师进行配额抽样，共发放问卷150份，回收143份，有效问卷143份；鉴于学生的学习经历、评价的自主能力以及考虑问题的完备性等因素，学生群体主要选取S县两所重点高中的学生进行随机抽样，共发放问卷280份，回收280份，有效问卷275份；家长问卷采取随机抽样，共发放200份，回收200份，有效问卷195份。样本概况如下：

　　1.教师情况。此次回收有效问卷143份，其中县直属中学教师13名、来自县里的4所中学和22个乡镇的中学教师130名，城乡教师比例与该县城乡教师比例基本一致。

　　2.学生情况。此次共回收有效问卷275份，城乡比例来看，城镇户籍学生占60%、农村户籍学生占40%；按性别区分，男生占44%、女生占56%；按民族比例区分，少数民族学生占96%、汉族学生占4%。此次调查对象民族比例和该县人口的总体民族比例相近。

　　3.家长情况。此次回收的家长有效问卷195份，其中城乡户籍的家长占24%、农村户籍的家长占76%；按性别来看，女性家长占40%、男性家长占60%。

　　二、对少数民族教育优惠政策的知晓度调查

　　此次调查涉及民众对教育政策知晓度，也涉及民众对教育政策的评价。本研究主要集中于少数民族学生、家长、教师，也涉及一些其他群体，比如也享受多民族地区区域性优惠政策的汉族学生和家长，但这部分案例较少，主要是在座谈中参与的汉族学生。知晓度是公众作为政策所涉对象对政策内容、价值及其执行方式、路径的了解程度。公众对政策的知晓度是民众政策参与度的重要体现，也是影响一项政策价值评判和政策实施效果的主要影响因素。(5)此次问卷调查内容主要涵盖少数民族对实施“两免一补”、国家通用语教育、高考加分以及内初班、内高班等政策内容的知晓度，对政策本身效果的评价主要涉及基础设施、师资情况、教学模式、政策效果的评价。继2016年进行问卷调查后，本研究在2017—2018年的后续调查主要以访谈的形式进行，对比几年间的调研，课题组发现民众对政策知晓度的了解变化极大。下面的数据主要集中于学生和家长，教师对政策的知晓度没有列在其中，教师因为职业的原因普遍了解各项少数民族教育优惠政策。

　　(一)学生对少数民族教育优惠政策的认知

　　通过对280名高中学生调查问卷的分析发现，学生对各项少数民族教育优惠政策的知晓度存在鲜明的区分：对“两免一补”政策的知晓度最高，知晓率为81%；其次是对国家通用语教学模式的了解和高考加分政策的知晓度，知晓率分别是80%、79%。在访谈的过程中，少数民族学生普遍认为知道“高考加分政策”，但对于高考加分的幅度、加分政策出台的初衷、加分的具体程序等理解不明晰，严重影响了少数民族学生对于“高考加分政策”知晓度的真正度量；知晓度最差的是内高班政策，该项政策的知晓率仅为68%，主要原因是内高班政策的覆盖范围较小以及学生对此关注度不足。

　　表1 学生对少数民族教育优惠政策的知晓度(2016年)

　　(二)家长对少数民族教育优惠政策知晓度的认知

　　家长是评价少数民族教育优惠政策的重要主体。通过对195名家长的调查发现，家长对于少数民族教育优惠政策的知晓度也存在差异且普遍较低。其中，对高考加分政策的知晓度最高；对“双语教学”政策的知晓度次之；再次是对“两免一补”政策的知晓度；对内高班政策的知晓度最低(详见表2)。

　　表2 家长对少数民族教育优惠政策的知晓度(2016年)

　　在整理问卷时，原本以为应当人尽皆知的教育优惠政策却未达到100%的知晓度。那些并不关注或不很清楚这类政策的学生，其家长的国家通用语水平都较低甚至完全不懂国家通用语、受教育水平很低、家庭也较为贫困、与外界的沟通和交流较少，家长和孩子只知道去学校上学，对与其利益相关的任何优惠政策都缺少关注。

　　学生对少数民族教育优惠政策的知晓度这种情况在2017—2018年的调研中就有了明显的变化，对这些相关政策的知晓度在学生群体基本做到了100%，有些家长虽然对政策的具体名称不清晰，但表示非常清楚国家对少数民族孩子“有很多好的政策”。究其原因，近几年，除了学校加大了对国家政策的宣传和解释外，新疆“访惠聚”工作队的工作以及在全疆开展的“民族团结一家亲”活动中各民族的交流交往，使政策信息的普及度明显提高。

　　由此我们发现，好政策不能只停留在执行层面，这样只能使政策的目标得以实现，却不能产生相应的社会效益。另外，在多民族地区，各民族间的交往交流交融也能使不同民族间进行政策的交流和解读，可以极大地提高少数民族对国家相关政策的认知度，也能更好地促进民族团结，增强少数民族对国家政策的认同、对国家的认同。

　　三、对少数民族教育优惠政策实施相关情况的评价

　　(一)对少数民族教育优惠政策实施现状给予肯定和好评

　　少数民族教育优惠政策是遵循民族平等、民族团结和各民族共同繁荣发展的根本原则制定的，本身就体现着民族平等的根本原则，含有推动各民族教育均衡发展的价值取向。对少数民族教育优惠政策实施现状的评价是检验少数民族教育优惠政策的试金石，也是检验少数民族教育优惠政策是否自洽的重要标准。

　　1.对学校基础设施的评价。学校基础设施建设是为学生提供学习、生活环境的硬件条件，是教学质量保障的物质基础。学生是校园生活的主体，是校园环境最主要、最直接的体会者，对财政倾斜政策扶持下的校园基础设施建设发展的体会也最深刻。根据对几所学校的抽样调查结果显示：42%的学生对校园的基础设施建设非常满意，认为学校基础设施建设可以很好地为其学习和生活提供保障；37%的学生对校园的基础设施建设基本满意，认为校园的基础设施建设基本可以满足其学习、生活需求；19%的学生认为学校的基础设施建设一般，与北疆地区的校园基础设施建设还有差距；只有2%的学生对校园的基础设施建设不满意，认为需要加大对南疆地区政策的扶持力度，促进校园文化设施建设和实验、教学设施建设向北疆和内地学校水准靠拢。总体来讲，79%的学生对校园基础设施的建设较为满意。

　　2.对多元教学模式的高度评价。对于教学模式的设置，少数民族学生、家长以及教师等不同群体的期望不尽相同。通过问卷统计(2016年)发现：仍有47%的教师倾向于选择民语教学模式，认为当时条件下的教学模式学生接受起来较为容易；39%的教师倾向于采用民族语言和国家通用语教学同步进行的模式，只有14%的教师赞同普通班的教学模式。对学生意愿的调查结果显示，75%的学生倾向于选择国家通用语和民族语言交叉进行的教学模式。对家长意愿的调查结果显示，69%的家长倾向于孩子选择国家通用语和民族语言交叉教学的班级。从调查结果来看，在教学模式的选择方面，学生与家长的选择意愿具有相近性，绝大部分民众倾向于国家通用语与民族语言同时进行的教学模式；而教师的意愿与学生、家长的选择意愿具有差异性，在三种教学模式中选择民族语言教学模式的比例较大。根据当时与教师、学生和家长的访谈，很多学生和家长认为这是因为教师国家通用语水平不高，适应不了新的教学模式，甚至有的家长认为，有的教师国家通用语水平比不上自己的孩子，对教师的国家通用语水平很不满意。这种差异性与近些年南疆的经济社会发展现状较吻合。经过了改革开放的发展，虽然南疆仍然相对落后，但也逐渐打破了原来封闭的经济壁垒，追求经济发展和更好的个人发展的愿望激发了少数民族学生和家长学习国家通用语言的需求。而在教学过程中，由于师资力量和语言环境的限制，教师一方面感到学生的国家通用语学习能力存在问题；一方面因为年龄等原因，教师在提升国家通用语能力上上进心不强，已经很难满足学生和家长对加强国家通用语教学的需要。

　　表3 少数民族学生及家长、教师对教学模式选择意愿调查(2016年)

　　从2016年的调查结果分析可以看出，当时的南疆教育中已经存在教师的国家通用语水平无法满足学生对教学的需要的矛盾。访谈中，有的家长对此表现得比较激动，希望学校能够新进一些国家通用语水平高的少数民族教师，最好能多进一些汉族教师来授课。这也使原有的部分教师与家长之间产生了一些对立情绪。我们在2017—2018年的调查中发现，随着新疆教育系统持续开展的教师国家通用语能力培训和吸收大量年轻教师，加之一批公务员进入支教队伍中，现在的中小学师资力量不能满足国家通用语言教学要求的状况正在大幅度改善。在此必须提及新疆的“访惠聚”工作和“民族团结一家亲”活动所发挥的作用。南疆当下的国家通用语普及率已经大大提高，学生的国家通用语能力提升尤其明显。语言不仅仅是交流的工具，也成了民族交往交流交融的粘合剂。在2017—2018年的南疆调查中，各地民族团结的氛围让人印象深刻。

　　3.对高考加分政策的评价。对于高考加分政策，无论是少数民族教师、学生还是家长持肯定态度的都占主流。少数民族群体整体上对少数民族考生加分政策持积极的肯定态度。对于学生而言，高考加分政策使少数民族学生感到了政策的实惠，89%的学生对此项政策持肯定态度，认为该政策可以增强少数民族学生追求更高层次教育的信心，从而激发学习动力；只有11%的学生认为应当适当减少少数民族高考加分力度，给那些只追求上中专或二本类学校的学生增加压力。家长对于少数民族高考加分政策普遍持支持的态度，83%的家长认为，高考加分政策可以提高少数民族学生和汉族学生在学习上的竞争力，增加少数民族学生上大学的机会；17%的家长认为高考加分政策需要进一步完善，由于区域的差异，不同地区的少数民族学生对国家通用语的掌握能力也存在差异，应当根据少数民族学生对国家通用语的掌握水平进行不同程度的加分，以使加分政策体现更多的公平性。80%的教师对高考加分政策持肯定态度，认为高考加分政策调动了少数民族学生学习的积极性，增加了少数民族学生接受高等教育的机会，对于提高少数民族的整体受教育水平起到了根本性作用；12%的教师认为高考加分政策必须考虑区域差异，应当分区域划分不同的加分档；8%的教师认为高考加分政策使部分学生有依赖心理，不利于发挥他们的学习潜力，影响了学生学习成绩的提升。

　　在该项调查中，我们曾经组织过一个由16位高中学生参加的座谈，其中有两名汉族学生。根据新的南疆加分政策，南疆的汉族学生也开始享受加10分的区域性高考加分政策。对于针对少数民族学生高考加分政策的评价，两位汉族学生表示支持和理解，认为少数民族学生在学习国家通用语言方面的确存在一定的困难，与自出生就学习和使用国家通用语的汉族学生是有区别的。座谈中一位少数民族学生也说对南疆的汉族学生加分也是应该的，因为他们不能和北疆的教育资源和条件相比。(6)而在对市民随机访谈的过程中，部分市民、汉族家长对“少数民族学生高考加分政策”合理性表示质疑，认为少数民族学生和汉族学生都享受同样的教育资源，不应当加分。

　　调查结果显示：少数民族对“少数民族学生高考加分政策”的肯定表明其发挥了促进少数民族教育发展、民族平等、民族团结的作用，但汉族学生和汉族学生家长对“少数民族学生高考加分政策”的评价也反映了少数民族教育优惠政策在时代发展过程中的逐渐显露出来不合理的一面，随着少数民族教育的发展和国家通用语言的普及，高考加分政策应当适时调整。

　　(二)对少数民族教育优惠政策实施效果的评价

　　少数民族教育优惠实施以来，从各项统计数据和正式评估都能够证明政策实施对发展我国少数民族教育的巨大贡献。但如前面强调的，本文的重点是要关注政策的受益群体的自我评价。这些评价不能从政策评估的数据得到，主要反映在受益群体的获得感上，是心理层面的；这种评价主要涉及伦理价值和政治心理，涉及权利认知和国民凝聚，是社会稳定的重要影响变量。

　　课题组的问卷调查将满意度分为非常满意、比较满意、一般、不满意、非常不满意五个层次。虽然学生、家长、教师等不同主体之间由于价值主体性存在差异，满意度略有不同，但满意度都处于中上等水平，普遍认为少数民族教育优惠政策不仅注重政策过程的公平，也更加注重政策结果的公平。总体来看，少数民族教育优惠政策民间评价的满意度较高。相比较而言，教师对少数民族教育优惠政策满意度的评价较低，近半数的教师对少数民族教育优惠政策比较满意(详见表4)，其余则认为少数民族教育优惠政策一般。从政策评价的角度来讲，每个群体的评价都带有价值主观性。教师对少数民族教育优惠政策满意度的评价与其工作压力是分不开的。通过访谈得知，少数民族教师普遍认为教师的工资待遇较高，少数民族教育优惠政策切实推动了少数民族教育的全面发展。但在少数民族教育转型的过程中，少数民族教师普遍感受到教育改革带来的压力，这些情感因素也影响了教师对少数民族教育优惠政策的满意度。

　　表4 学生、家长、教师对少数民族教育优惠政策满意度调查 单位：%

　　对少数民族教育优惠政策效果的满意度评价虽然是一种主观反映，但也不乏客观体验的支撑。因此，受益群体对少数民族教育优惠政策执行效果满意度的高度评价是该政策结果公平性的重要体现。近些年，关于少数民族教育优惠政策的各种讨论越来越成为社会热点，更直指少数民族教育优惠政策的公平性。基于对少数民族教育优惠政策的关注，笔者多次赴边疆少数民族聚居的S县进行调研，通过无结构式访谈和问卷调查等方法收集了当地学生、家长、教师及部分随机访谈对象对少数民族教育优惠政策的评价信息。这些民间评价信息证明，少数民族教育优惠政策体现了其实施过程中平等、团结的自洽性和逻辑终点的公平性，并发挥了少数民族教育优惠政策对民族关系的调控作用，促进了边疆地区民族团结，维护了边疆地区社会稳定。

　　四、受益群体的政策评价在国家与社会关系中的影响

　　通常政策是用来解决现实存在的或可能发生的问题的，政策的实施涉及解决问题层面上的实际效益，也会体现政府在国家与社会、社会中不同利益群体以及个体间利益关系协调上的秩序维护的作用，同时也有着政治理念的象征性意义。政策的完整流程会经过制定、执行、评估、终结等环节，而政策评估则能综合反馈政策实施的效果，并决定对其是否延续、完结和修订。一般正式评估会集中专门的政府和科研力量对政策的实际效益进行评估。针对这方面的评估，国家层面、各地区基层政府以及相关的学者调查已经有比较明确的结论，但本文更关注受益群体对政策的知晓度以及受益于政策后的心理感觉和认知，即关注政策象征性收益，这关系着少数民族对国家政策的认同度，也关系如何理解国家政策的目标追求。从某种程度上说，来自受益群体对于国家政策的心理认同和评价意义更加重大，决定着其如何看待国家给予的政治权利、经济利益、教育诉求、生活改善等一系列关系切身利益的重大事项的心理认可度，这也是影响民众对国家和政府以及制度和政策的认同度的关键性心理因素。再者，受益群体对政策的认同也会影响其与其他群体的关系，而这种群体间的关系会影响社会团结，也是国民凝聚力形成的关键。托马斯·戴伊说：“政策的作用不仅仅影响社会状况的变化，而且有助于促进人们的团结和维持有序的社会状态。”(7)所以，不可小觑政策的象征性价值。

　　关于少数民族教育优惠政策的评价，人们也容易陷入一个实用主义的误区。比如近些年讨论较多的关于少数民族教育优惠政策是否涉及因民族身份而被排除在外的非受惠群体的利益公平，是否会产生教育权利上的不公平对待；也有人认为享受少数民族教育优惠政策而接受不同层级教育的少数民族学生可能会在今后就业时因其受照顾身份而被认为实际能力上有欠缺，反而在就业时遭到隐性歧视，或者有可能在追求更高层级的教育时失去进取动力；也有分析认为，这种优惠性的照顾可能在机会竞争中激化受益群体和其他群体之间的矛盾，客观上并不能实现公共政策所期望的实现教育平等，难以达到通过倾向性的教育机会给予提高少数民族的受教育水平，通过不同民族教育差距缩短而促进民族团结的目的。

　　对以上观点，近年有些有价值的文章已经做出了回应。如王传发分析了我国在实行少数民族教育优惠政策过程中出现的“搭便车”的偏离现象，比如“假民考汉”“高考移民”、少数民族精英中的“特权生”等违规行为，从理论和实践层面论证了实施少数民族教育优惠政策在现阶段仍有必要，认为其政策出发点是“立足于民族平等的价值取向”(8)、是解决少数民族聚居地区人才匮乏的现实之举。谢治菊也表达了类似的观点，同时从政治权利和公平正义的政治哲学视角分析了政治的伦理价值。(9)

　　笔者想补充的是少数民族教育优惠政策的价值意义和社会聚合功能。“政策所追求的目标受政治权威所追求的价值和理念的影响，构建什么样的社会制度、颁布什么样的国家政策，都是政治权威在整合民意基础上奉行什么样的价值和伦理共识的结果。”(10)所以理解国家政策时，看到政策层面上实际推动的利益目标只是其中的一个内容，比如看到少数民族教育优惠政策在解决其教育发展问题的同时，还要看到政策的价值引导意义和对国家利益的服务，政策同时是防范风险和危机的重要屏障。我国作为一个多民族国家，各民族发展存在的不均衡性有可能影响社会稳定，公共政策的内容服务于受益群体的需要的同时，也有着更重要的战略功能。

　　基于以上分析，笔者认为，在对少数民族教育优惠政策的评价中，要关注受益群体的获得感、了解他们对政策的实际评价和情感认知，这在民间和学界对少数民族教育优惠政策的讨论中常常是不被讨论的内容，但却是核心问题。少数民族教育优惠政策靶向少数民族教育平等和教育发展，但同时也起着调节民族关系、强化社会凝聚、服务中华民族共同体构建的大目标。

　　不可否认，近些年少数民族教育优惠政策实施过程中的偏离行为使人们对该政策产生了误解，也引发了一些矛盾；但也确实要认识到，要确保少数民族教育优惠政策真正惠及政策的实际目标群体，同时还应根据全国教育的发展对相关政策作出及时调整和完善。如是否可以在某些边远地区、同样教育资源匮乏、民族差异在教育上没有体现出差异性的区域实行不分民族的同等优惠政策；而在有些区域则根据学生情况是否可实施少数民族学生减少加分或不加分政策，如在一些发达城市的少数民族精英家庭的学生从小接受和汉族同学一样的教育，在语言上也不存在任何障碍。当然这些提法更多是单从政策实施的教育目标上所做的考虑。回到我们对政策的社会和政治功能的回应上，这些讨论还需要再商榷。

　　政策具有稳定性和变动性的双重特征。当前经济发展造成的区域发展不平衡和阶层分化使得民众和学者对我国的少数民族教育优惠政策提出争议都是正常现象。政策的完善需要考量各方评价，受益群体是其中重要的评价主体，但各方因素也应当纳入政策分析中；只有这样，少数民族教育优惠政策才可能得到各族民众的认同，也才能更好地发挥加快多民族地区和少数民族教育发展的作用，增强各民族发展实力，促进民族团结，实现中华民族伟大复兴。

　　中图分类号：G750

　　文献标识码：A

　　文章编号：1009-5330(2019)02-0056-09

　　作者简介：薄辉龙，四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心博士生(四川成都 610064)；魏国红，法学博士，长江师范学院地方政府治理研究中心研究员(重庆 408100)。

　　＊本文系新疆教育科学“十二五”规划重点课题“民族教育优惠政策在喀什地区实施效果评价”(2203302)的阶段性成果，同时受四川大学研究生科研创新基金(2018YJSY041)资助。