政策科学：jiaoan13

　　第十三章 公共政策的伦理学分析

　　进入20时机80年代中后期，政策科学研究出现了一些新趋势，其中之一是加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学或政策分析不仅是描述性的，而且也是规范性的，是对一般选择理论的研究。所谓描述性是指对事实及客观存在的因果关系的分析；规范性涉及的是以某种价值判断为前提的评价活动，而选择则以价值作为基础。因此，价值或伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称政策科学或政策分析为应用伦理学。

　　第一节　政策分析的伦理学基础

　　从某种意义上讲，政策分析或政策科学是一门关于选择的科学，而人们的选择行为以价值判断或价值观作为基础。早在1951年，拉斯韦尔在“政策方向”一文中就指出，政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。尽管人们在制定政策时潜意识地认识到在政策分析、政策制定以及政策评估等各个环节都存在有价值分析和价值判断的内容，但在实践中人们又往往忽视对这些价值因素的系统思考。登哈特（Denhardt）认为，在公共政策领域，人们并没有利用那些应该作为伦理学的研究或应用的支撑的哲学传统。这些哲学传统既包括作为哲学分支的伦理学（处理怎样发现、思考和解决伦理问题），也包括政治哲学（对现有公共管理来说，告诉关于管理者的恰当角色、行为和价值）。

　　伴随着威尔逊、古德诺等人的政治与行政的二分原则的提出，再到韦伯的官僚制理论的盛行，公共行政领域的职业化倾向逐渐增强，公共行政领域作为一种价值中立的领域在履行着自己的公共服务职责。在这一领域中，技能性的东西几乎占据了整个空间，而价值问题则被远远地抛在了一边，无人问津。特别是二战以后，各国在重建政府的时候，几乎无一例外地直接或间接地把威尔逊和韦伯的理论作为航标，而且不断地激励知识界对威尔逊和韦伯的理论模式进行深分析和大力拓展，并及时应用到公共行政的实践中去，经过以后一系列的理论发展和实践求索，把公共行政领域的科学化推向了极致。

　　公共政策作为公共行政领域中的重要内容，同样受到了这一趋势的影响，从事公共政策研究的是一帮技术精英，他们的公共政策研究完全是一种纯技术性的研究活动，价值的思考在此被视为荒诞。此时，技术的理性统治着这一领域。政策中的伦理问题直到20世纪70年代的水门事件以来，随着人们对社会机构的信任下降，伦理问题才重新成为公共政策领域关注的主题，并作为对政府缺乏信任的结果持续至今。因此，政策的分析研究离不开作为这一学科基础的伦理学以及价值分析。

　　一、伦理学及其分支伦理学是哲学的一个古老而又重要的分支学科，它以道德问题和价值判断作为研究对象，是一门研究价值和价值观的学科，它所涉及的是“应该”、“不应该”的问题，探讨什么是道德上的善与恶、正当与错误，而不研究“是”、“不是”这类问题。因此，有时它又被称为道德哲学。

　　从古至今，学者们从不同的角度给伦理学下了不同的定义。美国学者弗兰克·梯利把伦理学定义为有关善恶、义务的科学，道德原则、道德评价和首先行为的科学。它从主、客观两大面对道德现象进行分析、归类、描述和解释。

　　马丁把伦理学定义为道德哲学，并指出它包括四种主要目标和利益——澄清道德概念，以“检测正确性、公平性和合理性”为核心的严格伦理准则评估；通过阐明道德理想和价值之间的相互联系；建构内容丰富的伦理理论；通过职业判断的提高而提供道德指导准则。

　　吉布森·温特通过伦理学在社会领域所起的作用的描述，把伦理学定义为：“作为一种积极的进取精神，伦理学致力于澄清引导这个世界的合平逻辑的和恰当的价值观，它对社会交流中突显和暴露出来的各种可能的行为办法和社会秩序中的伦理准则进行分析和评估。”在温特看来，伦理学是研究人类心灵指称不同对象能力的一门科学。因此，伦理学实践包括了更为仔细的系统思考指导我们做出行为选择的价值观，若没有这些价值观，我们只能以现实和政治为基础做出行为选择。

　　普林斯顿则认为伦理问题就是关注什么是公正、公平、正义或善；关注我们应该做什么，而不仅仅关注具体案例是什么或什么是最容易被接受的，或什么是恰当的和权宜之计。

　　同样，伦理学也有各种不同的分支及理论。根据帕顿和沙维奇在《政策分析和规划的初步方法》一书中的说法，伦理学的分支如图所示：

　　行为义务论 规 则

　　（制度主义） 功利主义

　　（伦理学的分支）

　　帕顿和沙维奇认为，伦理学有三种基本理论或分支，即描述性理论（Descriptive theory）：试图形成一种针对伦理问题的人性理论；规范性理伦(Normative theory)：强调什么东西作为一种一般性原则是好的或正确的，并能导致一种规范性的论断；批判性理论(Critical theory)或无伦理理论(Meta-ethical theory)：强调逻辑的、认识论的或语义学的问题，讨论伦理和价值判断的建立和正当化。

　　伦理学自身主要包括在元伦理学和规范伦理学以及描述伦理学中都已得到确认后的各种学说理论。元伦理理论主要从语言和逻辑的角度，以分析的方法研究伦理，它在道德劝诫上是相对中立的，它的目的主要是求真。元伦理学的工作主要分为两个方面：一是探讨伦理学的基本概念及一些重要的相关词的意义；二是考察道德推理的逻辑和伦理规范的证明。

　　规范性伦理学有两种基本学说，即义务论（Teleology）学说和目的论（Deontology）学说。目的论也被称为功利主义或效益主义。目的论学说的一位代表边沁依据对人性中的趋乐避苦这一特性的假定为基础，提出了一个基本的道德原则——“功利原则”（Principle of Utility）。根据这一原则，功利指称倾向于给利益有关者带来好处、实惠、快乐、利益或幸福，倾向于防止利益有关者遭受损害、痛苦、祸患或不祥；如果利益相关者是一般的共同体，那就是共同体的幸福，如果是一个具体的人，那就是这个人的幸福。由此可知，目的论学说关注的是一种产出的利益或者是一种对利益的保护，相信判断一种行动的正当性是以行动的结果为标准的，它所关注的结果或利益可以是自我的结果（利己主义）、他人的结果（利他主义）或所有个人的结果（普遍主义）。依照这种学说，为了判断某事是否为正确的、好的或应该做的，就必须首先了解规范意义上什么东西是好的，然后才能判断所涉及的行为能否带来好处。

　　义务论者把“正当”和“应当”这类概念作为基本概念。他们认为，其他道德概念都可以用这些概念来定义，或者至少可以说，运用其他道德谓词的判断都要以这些义务性概念为基础的判断做出证明。典型的义务论者关注的是行动的过程，某些行为之所以内在地正当或在原则上正当，是因为它们属于它们所是的那种行为；或者说，因为它们与某种形式原则相符，即这些行为或行为原则本身正当与否主要就因为它们本身的性质，而一般再不必他求。义务论者断言，除了行为结果的好坏之外，至少还要考虑到其他因素，是它们使行为或准则成为正当的，这些因素不是行为结果的价值，而是行为本身所具有的特性。依照这种学说，即使一个行动没有产生善胜于恶的结果，它在道义上也可以是正确的。

　　义务论和目的论既可以以规则为基础，也可以以行为为基础。在以规则为基础的理论中，理论原则被用来产生引导个人行为的规则；在以行为为基础的理论中，个人运用一般性的伦理原则来对特殊情况做出决策。

　　由于义务论学说和目的论学说在实践当中都有各自的局限性，人们便提出了一些折衷的或中间的理论，如规则功利主义和行为义务论（制度主义）。在规则功利主义中，功利原则适应于规则而非个人行为，它允许道德规则与功利主义原则共存，并用首先道德规则来判断；行为义务论学说认识到有许多应该遵守的伦理规则，但它们往往互相冲突，而且每个人都必须在每种场合选择直觉上正确的原则。

　　事实上，在公共政策过程中，并非完全遵守某种单一的伦理价值观念，而是各种政治价值和政策伦理观在现实政治制度构架之中协商的结果。罗尔斯在《正义论》一书中认为，位于最深的基本道德和政治价值层面的是公共理性的观念，它是属于秩序良好之宪政民主社会的一种构想，关怀怎样理解政治关系的问题；这一概念的内涵是由一组关于正义的政治概念所赋予的，而不是通过某种单一政治概念获得。因此，公共政策的伦理价值体现的是一种交迭的共识，这实际上是一种民主精神。

　　二、政策分析与伦理学的相关性伦理学与社会科学诸学科（政治学、经济学、法学、社会学、公共行政及政策分析等学科）的关系紧密，尤其是在研究社会正义的方面。由于伦理学越来越多地倾向于关注社会伦理而非个人伦理的内容，所以，这些学科必须吸收伦理学的内容，以解决一些关于社会中的道德问题。政策分析与伦理学的相关性主要体现在，伦理学是政策分析的一个重要学科基础，而伦理分析或价值分析构成了政策分析的一个基本方面。

　　西蒙指出，在任何决策中均包含有事实因素和价值因素两个方面。所谓事实因素就是制定一项决策所依据的外部客观事实。决策者依据这些信息去认识问题，进而找出问题的症结，从而制定出有针对性的政策。但决策者在进行任何一项决策时都不可能仅仅依据事实因素，在这一过程中他必定受自己已经养成的思维习惯和个人好恶等主观因素的影响，而这些因素属于人的价值观范畴，往往与道德伦理因素有关；不同的人其所要追求的目标以及价值观是不同的，对问题的看法和目标的选择也是不同的。因此，决策总要与一些“值不值得”这样的问题联系在一起，对这些问题的回答就不仅仅依据客观存在的事实因素，而是涉及到个人所持的价值观念和伦理道德等精神因素的影响，决策就是这样在决策主体本身已经形成的价值观这一背景下产生出来了，伦理价值的烙印自然也同时被打了上去。

　　政策分析的研究要解决以下几个问题：（1）描述性问题。探讨公共政策的原因和结果方面的问题，对这些问题的研究涉及到对政策问题的调查与研究，对政策过程中存在的事实状况和政策所产生的结果等方面信息的收集与分析；（2）评价性问题。涉及对一项政策的价值认定，一项政策的产生就是为了满足有关主体的某些需要，这些需要便构成了这项政策所要实现的目标，一项政策的好坏就是依据主体对需要满足程度的判断。在这里，政策的价值认定问题的依据便是决策者本人的价值观；（3）倡导性问题，对这一问题的研究主要是为了提供有关的行动方案，决策者此时行动方案的选择也主要依据个人的价值偏好。行动方案的优劣在不同的人看来是不同的，其中的依据在很大程度上就是决策者依据个人的价值观念来进行取舍的。所以，邓恩在其《政策分析中的价值、伦理观和标准》一文中认为，政策分析采用各种探讨和论证的方法提出有关政策的信息并转换其形式，政策分析的范围和方法部分是描述性的，目的在于提出关于公共政策的原因和结果的信息；然而，政策分析也是规范性的：它的另一个重要目的是产生这种后果对过去、现在和将来几代人具有何种价值的信息。

　　R·M·克朗在《系统分析和政策科学》一书中将价值分析看作政策分析（系统分析）方法论的一个方面。他认为，系统分析方法论包括三个相互关联的基本范畴：（1）行为研究；（2）价值研究；（3）规范研究。行为研究（事实分析）要回答的是“是什么”的问题，前提是能够了解到事物的本来面目，事实真相是能够被发现的，它要对事物、事件、关系和相互作用等进行描述、观察、计数和测度；价值研究要回答的是“喜欢什么”的问题，价值分析旨在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”，它通过价值的确认与分析而直接面对价值问题；规范研究要解答的是“应该是什么”的问题，它寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实“应该如何”的论断或假设。

　　从某种意义上讲，一项政策是特定制度的产物，是决策者在这个制度框架内综合平衡的结果；而制度的产生从一开始就含有制度设计者本身的价值目标和价值倾向，一些基本原则随之也就产生了。例如，廉政制度的建立就反映了制度设计者对公共权力的行使者的一种限定，它包含了对公共权力行使者本身的职责认定问题，防止个人利益侵害公共利益，从而为权力的正当运行提供了一种保障。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。人们都是以各自所已形成的价值体系去认识这个世界的，个人对世界的感受不同，对自身的需求也就各异。在一项政策的实践活动中，政策制定和执行的目的就可能反映了那些涉及政策制定和执行过程中人们的内心主观愿望和他们对过去、现在和未来的看法。

　　价值观深深地影响着政策研究者对政策问题的分析态度，一种问题在某些人看来是个大问题，但对另外一些人来讲则不以为然，由此产生了对问题的界定不同，进而影响了对方案的选择。同样，政策执行者对一项政策的接受与执行与其所认同的价值观相一致的，影响到对一项政策的执行力度；公众对一项政策的认同与否也直接与其所认同的价值标准相联系的，否则会因为公众的反对而使一项政策“流产”。价值观还影响了一些公认的伦理道德准则，人们以此来评价一项政策的优劣；同时，价值观也影响着政府自身的角色定位，以使政府做自己应该做的事情。因此，整个政策过程都是在价值观的影响下运作的，这些价值观念的正确与否直接关系到一项政策的绩效。这也是人们把价值分析当作政策分析（系统分析）的研究方法论的一个基本方面的原因。

　　三、价值、价值观和政策价值观

　　1．价值价值和价值观问题是现代人相当普遍关注的人生问题，人们做出的每个决定、每项政策都是以一定的价值或价值观为基础而做出的。如：“人固有一死，或重于泰山，或轻于鸿毛。”这一句话就道出了人们对于死这一问题抱有不同的价值取向。因此，价值（观）是隐藏在一切选择行为背后的最根本的基础。

　　何谓“价值”？“价值”一词最初是从经济学的角度来使用的，主要指的是一种交换价值。从19世纪以来，在若干思想家和各种学派的影响下，价值的意义开始延伸到哲学、政治学与社会学等学科领域中来了。哲学上的价值是指物的有用性，是一种客体的属性，这一属性相对于主体的需要来说是有用的，也只有这样才能被主体肯定为有价值；并且满足主体需要的程度越高，客体的价值也就越大。

　　马克思认为：“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的。”主体对客体的需要和客体对主体需要的满足从实质上讲是一种关系范畴，表明客体的属性和主体的需要之间的一种特殊的效用关系。只有客体的属性满足主体的需要，为主体服务时，客体和主体之间才能构成一种特定的价值关系。正如马克思所说的：“人在把成为满足他的需要的资料的外界物，进行化价，赋予它们以价值或使它们具有‘价值’属性”。

　　一件事物、一个人或一个集团，当其满足了他人或社会的利益，便被认为是有价值的。在这里，价值作为人类需要和利益的现实性因素，出现在个人行为和社会运动的系统中，成为人们选择具体行为、形成动机和目的的基础。对主体个人而言，价值如果仅仅只是效用的获得，那么需要得到满足以后，行为便可以终止了。这种标准如果只用以衡量孤立的个体活动也许是可行的，但一旦用于整个社会，便会引起混乱。当人们以物的“使用价值”或其他效用、效益标准来说明价值概念时，无疑把价值定位于满足人们需要的手段上。而人们的需要未必总是合理的，基于需要的“价值”的价值合理性也就难以保障，这样就难以揭示出一些属于人格价值、人与人的情感和道德价值等属于人的价值范畴的内容，也即属于人类本质的一些高级价值。人的价值规定是一切价值决断和取向的最高标准，也是人类价值活动和文化创造的最终目的。我们应该在功利和效用的基础上，进一步发掘价值及其决定人类整个价值系统的最高本质。

　　目前学术界给价值下的定义多种多样，代表性的定义有：“价值这个概念所肯定的内容，是指客体的存在、作用及它们的变化对于一定主体需要及其发展的某种适合、接近或一致。”“所谓价值，就是客体能够满足主体的一定需要。”价值是“客体事物满足人的需要的一种属性。”

　　因此，就一般的哲学含义而言，价值（观）是刻画主体与客体关系的一个范畴，它表征主体（人）同满足其某种需要的客体的属性之间的关系，是指某种事物或现象对个人、群体或社会组织有意义，能满足人们的某种需要，成为人们的兴趣、目的所追求的对象。也就是说，价值是人感到之所以要生活的向往的东西。

　　价值包含着丰富的内容，或者说有各种各样的价值。学者们力求对价值做出分类，提出了各种各样的类型学。罗奇（M·Rokeach）在《人类价值的本质》（1973）一书中提出了一种基本价值类型学，主要包含如下两类：终极价值（观）——它是对“良好的生存最终状态”的信念；机械价值（观）——它是对“良好的行为模式的信念”。他列出了下列18种终极价值和工具价值：

　　罗奇的基本价值类型学终极价值

　　手段价值

　　舒适的生活激动人心的生活成就感和平的世界美的世界平等家庭安全自由幸福内心和谐成熟的爱国家安全愉快灵魂的拯救自尊社会承认真正的友谊智慧

　　雄心思想开阔有能力令人愉快洁净勇气谅解帮助诚实富于想象力自立理智有逻辑性富于爱心恭顺有礼貌负责自律

　　2．价值观价值观是人们在人生历程中所持的价值观念，包括价值判断、价值取向、价值创造与实现。价值观与人生价值相联系，体现了人与人、人与社会之间的一种伦理道德关系。邓恩在“政策分析中的价值观、伦理观和标准”一文中认为，价值观有广义和狭义之分。广义的价值观表示一个异常广阔的选择行为方式范围：包括向往、希望、爱好、愉快、需要、兴趣、选择责任和明显的道德义务。因为进行评价的主体即人对价值观非常感兴趣，所以，政策分析可以研究许许多多不同的对象——公共事物，它们的好坏、对错、公正与否。正是在这个意义上，伊斯顿将政策定义为“价值的权威性分配”。狭义的价值观指评判标准，包括据以提出鉴定性和辩护性断言的假设、决策规划以及评判标准。

　　价值观或价值论则主要从主体的需要的角度，考虑和评价各种物质的、精神的现象及人们的行为对个人、群体和社会组织的意义。换言之，个人、群体或社会组织的价值观是不依具体情况而转移的期望和评价标准。价值观联系着人的直觉，影响着人的信念和选择的合理性，决定着人的生活方式和投身其中的事业。价值观规定着政治进程和管理过程，并且是资源分配的指导原则的核心。也可以说，价值观是棱镜和滤色镜，人们通过它们来观察世界。价值观导源于社会环境、文化传统、个人修养及社会联系等，它是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性的现成的东西，而不是某种合乎理性的决策过程的结果。

　　任何社会的价值观都是历史的价值观，都必然随着社会发展而发展，社会经济的增长、社会经济关系的改变以及社会经济制度和体制的变革都会引起价值观念的转变。价值观的独立性是相对的，它要随着现实历史条件的变化而变化。某种价值观在特定的历史阶段是合理的，但在进一步的历史发展中却可能成为一种习惯势力或惰性力量，从而影响社会的稳定和阻碍社会的发展。尤其是在我国当前社会转型时期，我们已从过去那种抽象的整体主体意识转化为现实的多元主体意识，从过去的大公无私观念向今天对个人利益的尊重等观念上的转变，这些观念上的转变都使价值观表现出一种多元化的趋势，并且不同的价值观之间的冲突也越来越明显。价值观的多元化及其冲突是一种社会意识、现象，它集中体现着一定群体的利益和要求，在市场经济这一大的背景下，造成了社会上充斥着各种各样的价值追求，如果不对这些观念进行有效的引导，必然会造成社会意识的混乱，从而导致社会的不稳定，甚至会导致社会的分裂。所以，我们应该制定一系列的政策来培育一些代表社会正确发展方向的主流价值观念，从而使不同的价值观念得以有效的协调，从而使社会稳定地向前发展。

　　价值观与行为规范是辩证统一的。人们总是根据一定的价值观来决定自己的行为，就价值观的本性而言，它总是与个人的或社会的偏好、愿望、利害、责任观念、认识程度直接相关，与主体性、历史性、地域性乃至民族性相关，因此，任何特定的价值观念必然都反映着人类在一定程度上的选择自由。人们行为受着潜在于某种文化系统中的特定价值观所支配，价值观是在社会实践的基础上形成的。人们所处的社会生产方式、经济地位、文化背景赋予一个社会群体的价值观以共性。人们的先天禀赋以及后天的文化教养与生活道路，又赋予每个人的价值观以个性特征。价值观一旦形成，它就在人的意识中起着或显或隐的支配作用。价值的评判与活动的选择，决定着社会中的人心所向，积久而形成为一种时代精神。

　　3．政策价值观政策价值观与价值观是一般与特殊的关系，政策价值观既具有一般价值观的内涵与特点，又具有自身的内在规定性。政策价值观指的是公共政策的价值取向模式。公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。

　　按照《公共政策词典》的解释，政策价值观（values）是指“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好，个人愿望和目标；价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向；价值观关心的是一个人认为是称心和美好的东西。”

　　从不同的角度，政策价值观有着不同的含义和表现形式。从个人角度看，政策价值观是以选择、愿望或兴趣的形式来表现的。人类除了本能无意识以外，更重要的是后天获得性的文化无意识。这种无意识在一定条件下释放出来，便成为人们的要求愿望、选择等等；从标准角度来看，政策价值观则意味着对一些特定情况的论断。一个典型的个人或团体处在这些情况中持有某种价值准则，例如，当代中国人认为“效率优先，兼顾公平”是可行的；从理想角度研究，政策价值观则意味着判断。这种判断不能简化为个人角度的价值表现，也不能简化为标准角度的价值论断。这种判断以论证政策的对或错、好或坏、公正或不公正的评判准绳为依据。

　　4．政策价值观的构成要素政策价值观是抽象的观念总体，是虚在的、无形的，在具体政策行为中政策价值观表现出来的是具体的政策价值观念，主要由政策理论、政策理想、意识形态、政策评价标准等所组成。

　　（1）政策理论。政策理论就是对国家政策系统和政策过程的基本看法和意向，它直接反映了社会经济运动和生产方式的状况，直接体现了社会阶级关系以及不同阶级的地位和利益。社会各阶级都有着自己的一系列基本看法和意向，并通过本阶级的政治思想家们形成理论化、系统化的政治思想体系，来指导本阶级的政策实践活动，直接影响政策主体的政策过程。政策理论是政策的行动指南，任何政策尤其是那些表明社会发展前途和方向的重大政策，都是在特定的理论指导下做出的。

　　（2）政策理想。政策理想是对政策体系和政策过程的期望和对未来发展的设计，是社会的定向因素和精神支柱，从而规定了政策动机、政策目标、政策方向和指导原则。政策理想在政治社会化的作用下往往转化为一些坚定不移的政治信念，政治信念是政策价值观中最重要的方面，它在相当的程度上决定人们的政策行为。这种信念大体上可分为两个部分：第一，政治原则方面的信念，这类信念确定了政策过程的原则和标准；第二，政策理想方面的信念，就是希望政策系统和政策过程能达到一种期望的状态。

　　（3）意识形态。意识形态是指一定的阶级、政党及利益集团对政治现实、政治关系、政治发展的认知理解，集中表达了政策主体的根本利益的愿望，是政策主体政策行为的出发点和归宿。意识形态是一种观念体系，它包含了人们稳固的、长期的基本政治态度。不同的意识形态要求人们有不同的政治行为，意识形态总是以某种价值体系为其核心组成部分的。

　　政策理论、政策理想、意识形态属于政策价值观的政治层面的因素，影响政策价值观的还有心理层面的因素，如政策认知、政策态度、政策感情等因素，这些心理因素通过人的媒介影响政策系统。政治的和心理的各因素之间相互渗透和转化，共同作用和影响政策过程。

　　（4）政策认知。政策认知就是人们对政策系统和政策过程的看法和观念，包括人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认识。价值是客体属性满足主体需要的关系。在价值认识中，存在着不同的价值认识主体。政策认知构成系统中的各个个体对政策系统和政策过程的认识。这种认识贯穿在政策制定、执行、控制、评估和终结等各个环节。

　　（5）政策感情。政策感情指人们对政策系统和政策活动的各种不同的感情倾向。政策系统的每一个环节的活动和每一层次的关系，都可能激发出一定的感情倾向，如爱或憎、信或疑、认同或逆反、热切或冷漠的感情。这些感情倾向虽然往往是感性的，但对人们的价值取向和价值行为的选择有着很大的影响。对于政策系统的感情如果过于强烈，不仅对政策系统和政策过程无助，而且会导致过高的政治期望值，影响政策主体的反应平衡，产生对政策系统的失望，因此保持适度的“系统感情”，适度的期望和适度的怀疑精神都是必要的。

　　（6）政策态度。政策态度即人们在政策过程中所表现出来的精神状态和反应倾向。如参与政策过程的积极或消极的态度，对国家政治决策的服从或反抗的态度等。政策态度倾向对人们价值行为的影响和支配作用是相当显著的，因此，分析政策态度，就成为分析预测政策过程的重要侧面。

　　5．政策价值观的功能政策价值观构成了公共决策的一个基础。它影响、制约政策主体和政策客体（目标团体）的活动，渗透到政策过程的各个环节。通过政策主体的政策实践活动观念形态的价值观转化为现实的政策力量。

　　（1）政策价值观对政策主体的影响政策主体的行为受一定的理论、信仰、态度、感情、认知的支配和影响。在政策过程中，政策价值观对政策主体的影响是多方面、多层次的，发挥作用的方式和途径主要有以下几个方面：

　　一是规范功能。政策价值观是约束政策主体自己的思想和行为的规范，是认识客体对政策系统的利益关系，从而做出选择性决策的指导性原则。一定的政策价值观模式对决策者的行为就有某种原则性的要求，只有当决策者的行为符合这些原则要求时，才能被社会公众所接受，通过他们的输出过程才会被实现。当他们的行为违背或超出这些原则时，公众的反应可能是反面的。通过这种机制就将决策者的行为控制在一定的范围内。

　　二是引导功能。一个社会普遍认同并提倡的某种政策价值观，即可引导政策主体的价值取向和价值判断标准，并以这些判断的结果决定自己的政策行为，以自己所认同的政策价值来指导行为。一定的政策价值观倡导决策者特定的政策行为，无论是决策者自己的意识，还是公众的取向，在他们采取任何行动之前就已经具有某种确定的方向。

　　三是调节功能。政策价值观对决策者个人的行为具有调节作用，当个人的行为不符合他们所隶属政策系统所应有的价值取向时，系统的共同取向将实际地产生对个人的压力，要求适当地调整其行为，使各种主观选择达到更大一致性。人们行为是处在经常性的变化之中的，作为决策者的政策行为也是如此。而这个变化往往是通过政策价值观对政策行为的调整来完成的。政策价值观对决策者行为的调整作用使政策过程与政策价值观保持理性，而不至于相互矛盾、尖锐冲突。只不过其行为有时是依据公众的政策价值观的改变，有时是由于自身政策价值观的改变。

　　（2）政策价值观对目标团体的影响政策价值观对社会某一团体的政策行为的影响与对个人的政策行为的影响是大致相同的。团体政策行为是个人政策行为的集合，在同一政策系统内，这一集合成为有机的组合。政策目标团体对政策与政策系统的态度、感情、认知等要素，影响其对政策系统和过程的要求，决定了他们执行政策的能力和程度。政策价值观对目标团体的政策行为的影响表现为引导和支配作用，包括三个方面的内容：

　　第一，政策态度影响。任何一种政策价值模式都会要求社会成员依据一些完整的、相互联系的信念建立一定的相对固定的政策态度，而人们的政策态度又会决定人们对政策做出反应的方式，积极参与、消极服从、不闻不问、信任或怀疑等。

　　第二，政策情感影响。一定的价值观包含着某种情感的取向，也就是阿尔蒙所说的那种“系统感情”，正是这类感情的存在，才使系统成员在任何时候都能在行动上自觉地维护系统存在的各个方面。这种感情往往是着意培养出来的，而不是随意滋生的。这种感情是政治系统为了获得成员的维护和支持所要求的，因为这种感情是正面的还是负面的在某个重要方面可以决定成员的行动取向，成员对系统的感情依恋程度决定着他们对系统支持的程度。

　　第三，政策认知影响。一般社会成员的政策认知受到一定的政策价值观的制约，这种政策价值观制约着认知的性质，总的说这一政策价值观必须与系统的存在相吻合，要求认识是正面的、积极的。然而，对同一政策目标的认识，往往由于社会成员属于不同的社会利益集团，或所受的教育和所处的环境的不同而表现出显著的差异。认知性质和程度的差异必然影响政策行为的方式和程度。

　　（3）政策价值观对政策过程的影响在政策过程中，政策价值观实现了从观念形态到物质实践的过程，通过这一过程的信息收集和反馈，不断地调节政策过程本身。政策价值观对政策问题的认定、政策目标的确定、政策方案的选择、政策的执行和政策的评估都有着直接的影响。

　　第二节 政策研究中的价值分析

　　一、公共政策价值分析的兴起尽管伦理学是政策科学的一个重要的学科基础，伦理分析构成政策分析的一个基本方面，但是在政策科学或政策分析发展的相当长时期，公共政策的伦理学分析或价值分析是被忽略或有意排除在外的。原因在于，二战后迅速发展起来的政策分析这一学科的动力主要来自于运筹学、系统分析和应用经济学，而这几个学科特别抵制和反对作伦理推论或伦理分析。同时，政策分析的多学科的广阔视野扩展了传统的社会、行为和管理科学的边界，从而引出了大量新的不熟悉的研究任务。这也使得政策分析学者不愿把这一学科的边界超出对政策的原因与结果的科学研究或理性分析的范围之外。大部分政策分析者（不管来自于经济学领域还是来自于政治学领域）都坚持实证观点或理性主义观点。在20世纪70年代中后期出版的有影响的政策分析教科书或专著都采取这种态度。例如，斯托基和扎克豪斯在《政策分析入门》（1975）一书中主张，政策分析“应该把重点放在预测的差异上，而不是放在价值的差异上”。安德森的《公共政策制定》（1975）、托马斯·戴伊的《理解公共政策》（1978）和韦达夫斯基的《向权力讲真理：政策分析的艺术和技巧》（1979）都认为，科学的解释和预测是政策分析的合理目标，而政策倡导和其他形式的价值判断、规定和命令则不是。

　　那时的政策分析者往往受逻辑实证主义的影响，反对将价值分析作为政策分析方法的一个基本组成部分。他们坚持逻辑实证主义的事实与价值分开的观点，主张政策分析的“价值中立性”，认为价值分析势必影响政策分析的科学性，政策分析应把重点放在对事实的分析和对事物发展的预测上，而不应放在主观价值的分析上。政策分析应严格区分事实与价值，政策分析完全是处理“是”的问题，而不是处理“应该”的问题。

　　其实，逻辑实证主义之后的科学哲学尤其是历史主义学派已经证明了实证主义哲学的“价值中立性”（事实与价值严格区分）观点的错误。运用“观察渗透理论”，可以证明价值观对于科学发现、理论检验、发展和评价、理论选择等都有着重要作用。在政策分析领域，纯粹的“客观的”事实分析或行为研究是不存在的。事实分析或行为研究在许多方面都涉及价值观或价值判断：（1）系统边界条件的界定和分析人员的兴趣问题。系统的确定反映了人们和集体的爱好（价值观），而当问题出现时其中固有的价值观念又和选择什么样的系统有关。（2）在事实的选择和对事实的观察过程中，行为研究或事实分析就表明了它的价值观，因为每一种这样的选择，都意味着对许多其他选择的直接或间接的拒绝。（3）在对自身的目标进行行为研究时，价值观与这种研究的整个前提关系极大；在人类组织系统中和进行分析的人当中，倾向于用他们的整套价值观来确认事实的性质。

　　20世纪70年代末80年代初以来，公共政策的伦理学方面或价值分析受到人们的重视，公共政策伦理学以及公共管理伦理学（行政伦理学）逐步成为政策分析和公共行政学的一个相对独立的研究领域。80、90年代以来，涌现出大量的关于这一领域的著作，但这些著作往往被看作是“杂乱无章的”，关于公共政策的伦理学分析也没有得到一个公认的界定。

　　二、什么是价值分析

　　价值分析在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”；它要回答的问题包括：“因为什么？为了什么目的？为谁？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么？”等等。价值研究通过价值的确认与分析而直接面对价值问题；它的假定前提是在人类系统中价值观是所有行为的主要决定因素。价值分析要回答以下一些问题,（１）为了什么目的？（2）多大风险？（3）应优先考虑什么？

　　在政策分析中，价值研究与行为研究及规范研究是怎样的一种关系呢？价值分析构成了政策分析研究的三个相互区分的范畴之一，而且价值研究在政策分析的三个范畴中处在核心地位。价值研究回答“喜好什么？”；而规范研究要解答“应该是什么？”；行为研究要回答的问题是：什么事情？什么时候？什么程度？有多少？即对事物、事件、关系和相互作用等进行描述，前提是了解事物的本来面目。纯行为研究是不涉及价值观念的，或者说至少是试图将事实与价值观念区分开来，然后再在更大的价值观念的范围之内考虑这些事实。事实上在人类系统中从来不能将事实和价值观念截然分开。

　　规范研究寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实“应该如何”的论断或假设。因为规范研究工作中要表明应该如何，它具有一种内在的理想主义成份。规范研究在三个方面与价值问题相联系：首先，想取得某种结果，原因就在于对它们是喜好的（即觉得“好”）这就是一个价值判断；其次，在选择手段时要考虑其是否合意、可行、可用和有效；第三，在规范研究中要假定受到未来政策影响的人和机构，对所产生的结果不会面临价值对抗。

　　行为研究涉及的是在过去和现在“发生了什么”的问题；价值研究既涉及过去和现在，也涉及将来；而规范研究则涉及未来的期望。在整个研究过程中，这三个范畴的研究不能也不应该各自孤立地进行。复杂的人类系统中的实际情况是，个人的、组织的偏好，对现存事物的观察和对未来应该如何的规定都混和在一起，系统分析必须对所有这些方面加以综合。

　　三、价值分析的标准与原则

　　价值分析的作用主要是制定和应用评判标准来评价政策价值观与政策选择，力求给予政策实践的人们以指导。因此，价值分析的内容主要是提出并评价价值论点正确性的判断标准。价值分析的中心问题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正。

　　1．价值评价标准的类型

　　（１）义务论标准。断言某些政策行为之所以是正确的，是因为在本质上符合某一传统原则。例如，在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，这是市场经济的基本原则，是正确的，因此无需进一步证实；有些义务论理论是实质性的，因为它们的论点是正确行为（如诚实、负责、公正）的判断标准是行为本身可自我确认的特点，从而无需进一步证实，例如，政府要承担公共责任原则；有的义务论主张正确的行为，存在于行为能遵循的一些规则或原则相互之间有着逻辑的必然关系，比如，政府的遵守诺言、对公众的责任与法律程序的公正及政权的正当性是密切相关的。

　　（２）目的论标准。认为某些行为之所以正确，是因为它们导致了好的或有价值的结果，即根据行为后果的效益来评价行为。一种主要的目的论理论是功利主义的，传统功利主义认为，正确的政策行为是那些增进普遍利益的行为。新功利主义者认为正确的政策行为是基于最大限度增加社会净收益的准则。目的论与义务论最显著的区别，如登哈特所说，目的论“旨在把行为的结果作为判断行为对错的决定性因素”，而义务论则“旨在制定引导伦理行为的普遍规则和为制定政策提供合理的理由。”而且，“这两种理解道德次序的途径是非常重要的，因为一个人思考道德次序的方式就决定了伦理对于他的意义以及他如何对行为作出判断。”

　　当然，目的论和义务论的界限也并非我们所想象的那样“泾渭分明”。有如拉尔斐·钱德勒（Ralph Chandler） 和杰拉德·庞斯（Gerald Pops）所指出的：在讨论义务论的时候不可能不讨论伦理这块硬币的另一面。义务论和目的论是一种相互的妥协，在实践中，我们通常将两者结合起来。

　　（３）本质论标准——根据政策行为内在的良好或内在价值来评价政策行为，就是把良好或价值作为正确的标准；本质论把注意力集中在感受快乐、运用能力、完成自我实现或审美的内在价值上。本质论普遍认为，一种价值是人类在政治、法律、经济、科学、艺术、宗教、道德和习俗领域中进行评价时所感兴趣的任何东西。比如科学技术创新、创造良好的宏观经济环境、追求三位一体的协调发展等。本质论的前提也构成了有关政策分析方法论的基础：追求目标所得到的满足至少与实现目标所得到的满足相等。本质论属于一种混合的或综合的类型，它没有提出正式的或实质的具体义务准绳，所以不是义务论的；它没有提出具体的功利主义的准绳，所以也不是目的论的。

　　（4）品德论（Character-Based Theories）。也被称作道德伦理理论。行动中蕴涵的道德是由行动实施中的个性特点所决定的。这种理论把道德观念看作是主要的，而决非为行动找到一个“良好”的视角，或是责任，法律或为行动提供理性思考作为原则。例如，我们认为，纵容盗窃是错误的，因为这是对他人财产和人身的自私的蔑视。同样的，品德论者认为“人，而不是行为，是价值评估的目标。”他们同意向穷人捐赠大量钱财，是因为这一举动表明了一种“仁慈的本性。”

　　2．价值评价的一般原则虽然不同的政策环境和政策问题有不同的价值评价标准，而不同的价值评价标准又可能坚持不同的原则。但是，还是有某些一般性、共同性原则的。主要有：

　　（1）合规律与合目的性的统一。人们按自身需要进行价值选择时最困难的是如何使主体需要的尺度与客观世界的尺度结合，即合规律与合目的性的统一。

　　（2）社会选择与个人选择的统一。作为统治阶级的利益工具，公共政策要具有保障社会稳定、发展的功能。协调不同人的需要与利益，就要协调社会需要与个人需要的关系。因为社会需要或价值，与个人需要或价值，会处于矛盾状态，只讲任何一方都是片面的。

　　（3）兼顾与急需的统一。任何选择，不是无重点的。对于那些多数人温饱尚未解决的贫困地区，当地政府的政策价值取向首先是脱贫，而对那些温饱早已解决的地区，其政策价值取向却是大步奔小康。急需解决什么，兼顾解决什么是不同的，但突出重点，兼顾一般是必须坚持的。

　　（4）择优与代价的统一。价值的选择总是要付出代价的，只要选择，就要择优。政府在政策制定中，把握代价与择优的度是困难的。三峡工程上马，有反对也有拥护，各自持有不同的价值观点。国家之所以对其进行一再论证，就是分析择优与代价的结合的度，看付出的代价是否值得，如何以最小的投入获得最大的收益。在不同类的价值中权衡择优与代价的统一是很困难的。

　　在政策分析中，既要遵循一定的原则和标准，也要具体问题具体分析。不同的评价标准会带来不同的思维方式，也要求我们寻求不同的评估依据路径，选择不一样的政策方案。

　　3．价值评价标准一致性的问题评价标准在政策分析中是不可缺少的，但也要看到各种标准的片面性和局限性。

　　（1）确立标准的必要性。“没有规矩不成方圆”，价值标准使观念形态的政策理论成为可操作的，从而为政策过程带来秩序。价值标准的建立就是为了克服和避免政策行为中的任意性，从而减少冲突、减少失误，提高效率。因此标准必须明确、易于判断、难于被人们任意解释。一个健全的标准保证的是更大概率上的合理。

　　（2）标准的局限性。大概不会有人否认政策评价中标准的必要性，但是对于标准的片面性和局限性问题，也必须有充分的认识。任何标准大多是两难中的产物，任何标准的设定都不可能十全十美，比如说我们中国的宏观经济政策中就面临着一系列的两难选择，任何选择都意味着要做出一些牺牲，是权衡诸害取其轻。

　　（3）价值评价标准一致性的问题。既然标准并不能穷尽一切方面，那么就牵涉到一个问题，追求价值评价标准的一致性有无必要？对于功能各异的价值分析判断，必须具体分析。另外，评价标准具有历史性，不同时代的人对于事物的评价标准可能是不一样的，某种生活方式，甚至某种生产方式，对这一代人是重要的，很可能对另一代人并不重要。

　　四、价值分析的方法

　　1．规范性和经验性探索麦克雷在《社会科学的社会功能》（1976）这一著作中详述了一种价值分析的方法论。这种方法的一个中心概念是“价值假说”概念，这些假说就是政策行为的正确、良好或价值的规范假设体系。他提出了关于研究相互对立的价值假说的三个原则：

　　第一，详述价值假设。由两个以上倡议者提出的伦理假说体系应预先书面详述。“这种详述是为了维护‘明晰’的准则可能包括按不同于其他常用方式来表明的定义，对文中突出的原理所作论述，以及逻辑或数学符号。”

　　第二，应用通用的评定标准。相互对立的伦理假说体系的建议者应采用通用标准评定规范争论。通用的评定标准包括普遍性（应用的范围）、内部一致性（一个伦理假说体系内部没有矛盾）、外部一致性（一个伦理假说体系同其他对于正当道德行为的信念之间没有矛盾）。“预料一个按此规定的内部一致伦理体系不会同它的倡议者们的全部具体的道德信念相一致；上述程序的目的是检验体系是否必须修改，或具体的信念是否必须排除以作为进一步辩论的基础”。

　　第三，评定情节恰当程度。 相互对立的伦理假说体系的倡议者应提出各种旨在从对立的论点中引出矛盾的“冲突情节”。“继每次这种摆出冲突情节的机会之后，处于鉴定中的伦理体系的倡议者须决定他是否希望改变其伦理体系或作出其体系所规定的抉择”。

　　比如，如何看待公平和效率这对公共政策的基本价值目标呢？

　　公平是从属于价值理性范畴的概念，效率则被定位于工具理性的界限之内，两者都作公共政策的两种不同的价值目标，其关系一直史学界讨论的热点问题之一。

　　效率原则是现代公共行政的一项原则，他要求行政主体在公共政策行为的过程中，应当以经济、有效的方式，以尽可能少的“投入”获取尽可能大的“功效”。 而公平作为现代公共行为的基本价值目标，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体（公众）的公平需求，恰当的运用公平原则，统筹短期和长期利益，微观与宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。只有这样才能使公共政策带来良好的行政效应。这实际上意味着行政管理者（包括公共行政主体—）不能是价值中立的，他们应当担负起实现社会公平的责任，应当把出色的行政管理与社会公平作为一种新的公共行为的基本原理。应履行的必要职责和应遵循的社会准则，同时社会公平这一社会准则本身又赋予新的公共行为的新的使命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的公共政策与影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。

　　公平效率两者紧密相关，融洽一致，相辅相成。一方面，如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将进入无序状态，导致资源的巨大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。相反，经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此可以说，经济效率甚至是实现社会公平的必要条件之一。另一方面，如果公共政策中贯彻的公平理念，则可以博得公众的信任、支持、配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效应。新公共行政学派的另一位著名的学者沃尔多则认为，作为政府最主要的活动，公共政策不仅需要解决复杂多变的公共问题，而且还应当正确引导人民迈向善的生活。而什么是善的生活呢？沃尔多认为，善的生活应该包括物质生活、和平、自由与平等。都是化等价值的满足。因此，从一定意义来说，公平理念虽然会给公共政策行为造成一些障碍，看一来似乎能影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但实际上，公平价值观具有防止公共政策行为的专横，维护公众对政府的信任和良好关系，减少行政主体与公众之间的摩擦的一面，有助于实现行政效率的最大化。

　　公平与效率的统一只是相对的，两者之间的冲突仍不可避免。尽管高效率的行政活动具有稳定社会经济的作用，并能克服官僚主义“拖拉扯皮”的弊端。但是如果公共政策片面追求效率，则往往会侵犯社会公众的合法权益。因此，行政主体进行决策时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能千篇一律，而应该根据公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。一个国家公共行政价值目标选择在其国家经济落后或者当公共政策对公众权益影响较小时，即“效率优先，兼顾公平”；而当国家经济发达成为公共政策对公众权益影响较大时，则应当以公平为主，兼顾效率。通常认为，现代公共政策所追求的公平应当是达到效率目标的公平，现代公共政策所追求的效率应当是实现社会公平的效率。

　　２．元伦理的研究方法

　　元伦理观的提问方式是：什么（元伦理观）准绳能保证选用来证明政策行为正确、有益或公正的有关论断正确的标准是合理的？在政策研究中，价值分析有时是以帕累托最优性之类的评断准绳为基础的。所谓帕累托最优性就是：如果至少有一人境况改善而无一人处境更坏，那么这种社会状态就比另一种好。元伦理理论可能揭示出使我们对自己原来的评价产生怀疑的一些基本假定。政策分析中元伦理理论的作用是回答关于规范性伦理主张本身的问题：我们能否确定规范性伦理主张的正确或谬误？

　　3．价值分析常用的方法与技术在政策研究中，价值分析的方法及技术是：对各种价值表征（基本信念、系统选择、资源分配优先顺序、奖惩、目标、系统意向、领导和管理风格、出台政策及未出台政策等等）加以分析；对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析；决策分析；预算分析；面谈；利用德尔斐法进行调查；识别出目标个人或团体的价值观的基本含义和范围等。价值分析中着重研究的特殊的东西包括：政策的价值含义、系统中价值的一致性、绝对价值和相对价值、明确价值观的可行性的限制、价值组合、价值观的加强和改变以及进一步假定的价值内容。

　　五、价值分析的难点问题政策研究中的价值分析是一项复杂的工作，在方法论上的困难主要有：

　　1．“合理”问题一元论通常要求保持价值中立，多元论则从揭露价值冲突出发，强调价值的多元化和价值中立的空想性，但多数又难免陷入不可知论。多元论认为，不存在一元真理，价值认识的目的是价值真理。但在价值认识未被确认为价值真理以前，说某种价值认识具有合理性仍不失为一种可取的说法。

　　2．“价值中立”问题价值中立是人们用来防止价值认识影响事实认识的一种一相情愿或权宜之计。当我们确定了价值事实的范畴之后，是什么价值就是什么价值，不存在中立与否的问题。符合价值事实的认识，不中立也是正确的。在认识论意义上，同样存在着两个相反的命题：社会科学是关于事实的科学，因而存在着“价值中立”的判断；政策问题往往与人们的利益相关，所以人们通常用价值标准而不是科学事实去评判它。事实判断和价值评价的关系问题，是政策研究中一个非常复杂而又基本的问题。

　　3．“价值冲突”问题这是由于价值体系不同所导致的不同主体之间的关系。具体表现为两难抉择和悲剧性抉择。两难选择是当代公共政策过程中极为普遍的限制。它是指在同一时间、同一政策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲撞，政策选择因此出现困境的情形。

　　悲剧性选择是一种更为复杂和艰难的抉择。涉及多种价值观和行为趋向的抉择，它是指必须在不可选择的对象中做出选择，记载对本身具有绝对重要的意义的价值观和政策目标中排列出先后次序和相对重要性。悲剧性抉择源自当代社会严重的价值矛盾和利益对抗，由于社会缺乏占主导地位的公众普遍认同的和尊重的价值观、共同目标和行为准则，公共政策事实上经常陷入决策的沼泽，使得政府也表现出犹豫不决。

　　政策研究中的价值分析是决策者实现决策功能的前提和基础，是决策者政治人格的核心部分。因此，公共政策及政策决策者本身的伦理规范和价值取向是把握价值分析的科学性和公正性的决定因素。政府或政策决策者是利益的权威分配者，它所用的不可量化的尺度是正义和公正。公正的核心就是处理好自我利益与公共利益的关系。公正的政策决策者必须把个人利益（包括政府利益和政策决策者个人利益）纳入更高和更广的公共利益中。政策价值选择在本质上，应该是政策主体目的性与客体规律性的统一；政策选择要体现公共利益，协调各方面的利益关系；选择应该是合目的性与和规律性的统一的过程。

　　第三节 政策分析的职业伦理

　　政策研究的伦理规范是一个复杂的问题，包括政策决策者的行为标准、政策研究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。政策研究的职业伦理具有多层面的综合的内容，包括决策者和研究者个人的道德品质，如公正、诚实、正直等；也包括决策者和研究者的职业行为规范，如权力、义务、职责、程序等。更为重要的是政策决策者和研究者要有科学的政策价值观。

　　一、政策分析职业伦理的特殊性政策分析的职业伦理是一种特殊的职业伦理。它涉及公共责任和广大民众利益的实现问题，具有多层面的综合内容。

　　库珀将责任概念视为行政伦理学的中心问题。他说，当我们遇到应该做什么的问题时，需要在行政角色中界定我们的责任，其中有两种责任：客观责任和主观责任。客观责任产生于法律、组织和社会对我们行政者角色的需要，而主观责任基于一种信仰、价值和癖好组成的内在驱动来指导我们如何去做。当遇到冲突性的、竞争性的和矛盾的责任时，我们就会面临典型的伦理困境。

　　而要解决这种伦理困境，就不仅要求改革外部控制资源（法律、组织制度和规章等），还要求行政人员个体积极运用自己的伦理自主性，抵制不道德的组织和组织的上级的不负责任行为，而这种伦理自主性的获得需要通过行政人员本身有意识地培养自己的内部控制资源（个人价值观、信仰等）。

　　这种内部控制资源也就是我们所要探讨的政策分析的职业伦理，是政策分析者在政策研究和决策中运用内心信念和是非、真假、善恶标准进行认识和判断。然而，它并不直接和简单地批评对错、是非或者得出结论，而旨在提高政策分析者的思想深度和处理复杂问题的能力。

　　一般来说，内化在政策分析者心中的职业伦理总是能在政策研究和决策过程中起作用的，尤其在不规范的外部控制起着实际作用的时候，它们能防止政策分析者在面对具体问题时，只采用某一种片面的处理方法。它们使种种官僚主义的做法丧失脸面，但他们并不是在恣意妄为，而是在适当的价值系统的指导下从事活动。

　　然而，库珀认为内部控制也不是完全可靠的。如果政策分析者将他的价值观运用于进行具体问题的决策时，我们不能保证他不会以满足自我利益的方式行事。因为价值观本质上是私密的、隐藏在观点背后的，所以公众就不能审查主宰政策分析者的价值观。我们无法轻而易举地断定政策分析者在受雇时是赞成职业价值观，还是赞成个人价值观。

　　因此，许多政策研究者和决策者就提出了如何运用各种概念来指导伦理决策这一问题。他们认为遵循一套规范和指导很有帮助，但是答案并不那么简单。通格（R·Tong）认为，一个针对政策领域的共同的伦理理论不大可能出现，更不用说一套伦理规范。

　　我们倾向于认为，伦理不能只通过参考一套规则来简单地决定；它是一个不断发展的过程。而且，由于政策分析的职业化发展历史很短，加上政策分析的从业者来自于不同的专业和组织背景，因此，要在职业伦理方面形成一整套为所有的或大多数政策分析者所认同和遵守的职业伦理规范并非易事。

　　通格认为，相对于一套道德或伦理规则，政策分析家更需要形成一种道德观，以帮助他们实践一套自己承担的道德理想。还有一些学者认为，目前与其等待完善的职业伦理规范的出现，倒不如探讨政策分析的精神气质（ethos）。

　　尽管如此，在实践中，许多领域都形成了职业伦理规范、原则陈述或指导，包括美国公共行政协会、国际城市管理学会等。由于相对年轻，公共政策分析和管理协会正在形成职业伦理规范。

　　然而，这些规范多数是组织对认为合理、恰当的行为采取官僚式的陈述，而且，被实践者解释得各式各样，在规范和实践之间、实践者和学者的信仰之间还存在很大差距。它们所反映的内容的确很高尚，却总是太宽泛且趋于抽象的理论原则。这种正规的职业道德规范的确也起了作用，但如果没有经常性的决策等其他技术的支持，它们对于达到理想的行为将是无所助益的。它们也没有对自己读者——从事职业实务的人产生影响。它们极少深入道德发展的内心深处，而正是在内心深处道德品行才得以形成、行为的完整性才得以完善。这样的职业道德规范对于澄清行为准则的最低标准起到必要的作用，这与法律之于大型社会的作用十分相似，但它们仍然属于外部强加的控制。

　　二、政策分析职业伦理的不同观点西方学者对于政策分析职业伦理的问题提出了各种不同的看法。

　　著名学者罗尔斯在其名著《正义论》（Theory of justice）中指出，任何社会应该使所有社会关系中的公平或公义最大化；因此，公共政策以公平（Equity）而非平等（Equality）来加以评断。他认为，人的能力或成就并非生而平等，一个正义社会是无论其公民在社会次序中所处的地位为何他所担当的义务与责任都是公平的。而在公共政策制定中，公平又是如何决定的？罗尔斯认为政策制定者必须做两件事：（1）政策制定者必须对他所占据的职位保持漠视的状态；（2）当他设计一项政策，必然使其职位得到某些好处，但一个正义的政策最好仅为个人带来最少的利益或成本，且可以为社会大众所接受。

　　通格在《伦理学和政策分析：责任问题》一文中，谈到分析家们正学习着雇用他们的机构的外部性物品和吸引他们的实践中的内部性物品之间寻找平衡；及在权利、权威、金钱和尽可能做最好工作的满足感之间寻求平衡。她建议分析家问自己如下问题：我向顾客提供建议是因为它反映现实还是因为他或她想听？我运用某一方法论是因为它被我所在组织的当权者接受还是因为它能提供最准确的结果？我使顾客信任是因为这样做能升职吗？对我而言出人头地比尽可能作好本职工作更重要吗？

　　韦默尔（Wermer）和维宁（Vining）建议分析家在其职业生涯的行为中要考虑三种价值：“分析上的诚实、对顾客负责以及对其个人有关美好社会观念的坚持。”他们指出这些价值何种居于中心地位取决于分析家的角色，或者作为客观技术人员、或者作为顾客的支持者、或者是问题的支持者。他们主张发扬政策分析的如下职业精神：“作为政策分析的教师和实践者，我们应该明确认识到我们有义务维护他人的基本权利，支持我们宪法中的民主程序，促进分析和个人诚实。这些价值应在我们的伦理评估中普遍支配我们对顾客的职责。尽管如此，我们应该对顾客选择解决不同价值间冲突的方式表示理解，而且我们应该对我们分析的预测能力保持一种现实的谦虚态度。”

　　三、政策分析职业伦理的基本内容

　　1．道德品质要求

　　“面对权贵，直言不讳”（Speaking truth to power）可以说是政策分析者具有公正和勇气品质的表现之一，一直以来是公众对政策分析者的理想要求。如上所述，道德的考量是构成政策研究和决策的重要成分，政策分析者应该关心的是何者应该被做以及如何让事情更好而非更糟。那么，政策分析者到底应符合哪些道德呢？

　　而所谓的道德品质，指的是在一定的社会中，在调节人与自然、人与社会、人与人（包括自身）关系中的行为准则，以及在实际行为中显现出来的精神素质。政策决策者和研究者既要具备社会成员的一般道德，又要具备作为政治角色的职业伦理。

　　而职业道德实质上就是责任与义务的表现。责任是指决策者和研究者必须对国家权力主体负责，必须通过自身职责的履行，来为国民谋利益。对国民负责，从国民的利益着想，实质就是“公仆责任”。

　　实现目的性与责任性道德行为的统一，必须具备两方面的基础，一是指导行为的道德品质，二是实现职业功能的能力。

　　（1）公正（处理决策者自我利益与公共利益的关系）。政府或政策决策者是利益的权威分配者，它所用的不可量化的尺度是正义和公正，做到完全的公正需要博识和彻底的无私；决策者总要根据不完整的信息和不自觉的对自我利益（包括政府利益和决策者个人处利益）的考虑来做出决策。因此，公正的核心就是理好自我利益与公共利益的关系，公正的政策研究者和决策者必须把个人利益纳入更高的和更广的公共利益之中。

　　（2）勇气（一视同仁，坚持原则）。在政治生活中的勇气有许多种形式，其中重要的一项就是在事业中坚持原则，研究者和决策者需要勇气以保证做到一视同仁。在决策过程中，在许多问题上，特别是在那些涉及社会中不同集团之间利益分配的问题上，人们的各种特殊利益之间往往是相互冲突的。在这种情况下，决策者和研究者是根据利益集团与自己关系的远近亲疏来决策呢？还是根据利益集团的压力大小来取舍呢？这就取决于决策者和研究者是否有勇气，是否能够坚持原则，原则指的是以现代化为方向的原则，提高生产力的原则，提高综合国力的原则，提高人民物质文化生活水平的原则。就是说决策者和研究者的决策要以这些原则作为取舍的尺度，要敢于抵制特殊主义的小圈子的压力，这需要极大的勇气和正直的气概。

　　（３）乐观（坚定信心，勇于创新）。乐观主义就是尽量看到事物的光明的一面，这种品质可使人们在各种困难和矛盾的物事中不失去信心，它可以加强人们的行为的目的性而减少被动性。真正的乐观主义是要认识到冒险的价值，当事物本身还是模糊的、不明朗的时候，就具有认识到事物有可能向好的一方面发展的能力，并且敢于承担风险，敢于创新，以风险为代价换得发展与创新的机会。

　　2．行为选择要求政策决策行为，主要体现在政策选择的过程。选择既是一种价值认识活动，也是一种价值创造活动。它体现了主观和客观、合目的性和合规律性的统一。

　　（1）政策选择必须具有实践性。政策选择作为政策主体的价值取向，必须通过政策目标群体的实践活动才能实现。政策主体要利用一定的可能性空间，按照自身的要求促使一定的可能性转变为现实性。

　　（2）政策选择应是合目的性与合规律性相统一。合目的性与合规律性的统一，表现在主体需要与客体可能性的结合上。目的尽管是观念性的东西，然而，它总是同人的对象性活动相联系。可能性与现实性之间的关系，取决于决策者的目的与环境及过程的因果关系。因此，政策选择应具有社会性。这里的社会性所指的是，政策选择活动不是纯粹个体性的。尽管社会选择活动总是通过个体来实现，但个体的选择动机、能力和过程的各个环节以及结果都要受到各种社会因素的影响和整个社会环境的制约。就是说，决策者的选择并不是随心所欲的，而是受到多方面的限制的。一方面是物质条件的限制；另方面是社会规范的控制，或者是传统或习俗的限制。总之受制于一定的环境，是在既有的现实关系的基础上进行选择的。

　　（3）政策动机要体现广大人民的利益。任何政策决策活动都是由一定的动机（需要、利益、目的）所驱动的。政策选择的直接动力，首先是需要和利益。政策动机要体现广大人民的利益。

　　（4）政策选择要协调各方面的利益关系。政策决策是在各种选择的冲突中实现的，在多种选择的矛盾中，必有一种体现主导性的选择，这种主导性的选择要能够协调各方面的利益关系。

　　（5）决策者及研究者的选择要具有前瞻性。人的需要既受现有条件的限制，同时又要超越现有条件。例如，人们的经济需要，既产生于已有生产力的水平状况，同时又提出在现有条件下可能实现的新的需要，从而推动生产力的发展。决策者的选择，应该既立足于现在，又着眼于未来，要适应环境的变化，要敢于创新。

　　公共决策及其过程的问题要远比表面上看上去复杂的多。事实上，把政府放在整个国家经济与社会关系当中，我们就会发现，“最根本的问题并不在于政府本身，而在于一定社会经济条件下的各种利益集团的利益冲突以及它们之间力量平衡的状态；而政策，不过是这种利益平衡的一个产物。一个较为明智的政府，也就是一个信息、知识较为完全的政府，说白了就是：第一知道当前的问题根本上出在哪里，第二知道大势所趋势，知道解决问题的根本办法，第三知道如何在当前采取适当的方式一步一步地沿着正确的方向（不怕步子小，方向正确这一点最重要）将社会推向前进”。

　　3．价值判断要求

　　（1）价值判断要以事实为根据。价值与事实、价值判断与事实判断是内在有机统一的，每一项决策都包含价值要素和事实要素；事实与价值的有机结合，是政策分析的基础。政策决策者及研究者就是要把“是”与“应该”有机地统一起来。政策过程中的价值判断就是对事物、社会现象和人的行为等，在伦理意义上进行估量和预测，并在此基础上做出判断、选择和评价，用以影响政策主体的价值方向、行为决断和价值追求。正是通过价值方针的确立、价值行为和目标的选择、运用价值尺度对价值现象进行鉴定和批评等，政策主体才真正获得了自身作为价值主体的自觉性和现实性。价值判断包含了判断者的情感、追求、愿望等因素。

　　（2）价值判断要以公共利益为重。政策是否具有权威性，是否具有规范和命令的功能，与政策决策者及研究者能否权威地协调各种利益和反映公众利益的要求，有着非常密切的关系。从本质上看，作为体现政府行为的公共政策，是政府依据特定时期的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配与落实过程中所制定的行为准则和规定。因此，政策研究和决策功能应以公民利益和公共利益所追求的价值——自由、秩序、正义、公平、民主、福利、服务等的实现为终极目的，明确公共政策的目的是用来提供公共服务的，制定和执行公共政策应与社会公众愿望、社会公众利益相一致。

　　（3）价值判断应是利益与义务的统一。利益是有关功利层面的，义务是关于原则、规范等伦理层面的。政府要有自身的利益，但政府更为主要的是要考虑自身的义务，要以义务本位主义代替权力本位主义，承认权力的真正拥有者是社会公众，权力是用来为社会公众提供优质、高效、公平服务的工具，民意应该得到充分尊重，公共政策要回应公众的需求，围绕社会具体问题的解决和民众的自由、人权得到保障。

　　四、加强我国政策分析的职业伦理建设作为一种特殊的职业道德，政策分析职业伦理以为公民负责作为终极价值，它为政策分析者的行为提供正确的导向，调节和控制政策分析者的行为模式。那么，应如何加强转轨时期我国的政策分析职业伦理建设呢？

　　政策分析职业伦理建设无非有两条途径：一条是他律，另一条是自律。所谓“他律”，就是来自外部控制资源（如法律、规章等）的约束力，帮助那些不具备自律能力或自律能力较差的人改变其不道德行为，在实践中受到教育，逐步养成良好的道德行为习惯；所谓“自律”，即政策分析者通过内心世界的自我教育、自我学习、自我修养以实现自我管理、自我约束、自我提高。“自律”是源于行为者本人自觉自愿的意识和行动，不需外在强制，是一种高层次的道德内化。无论何种道德要求，只有被行为者真正认同、接受、内化，并转化为自觉的行动，才能对行为者产生持久的约束力。显然，“自律”是政策分析职业伦理建设的最终努力方向，但“自律”与“他律”应当紧密结合、相辅相成。

　　要加强转轨时期我国的政策分析职业伦理建设，可以采取如下措施：

　　一是通过加强各项制度建设，尽早制定出一整套为所有的或大多数政策分析者所认同和遵守的完善可行的政策分析的职业伦理规范。尽管目前类似的准则规范（如行政伦理规范等）是低层次的、不完善的，但当整个道德自律体系匮乏时，通过其惩治效力往往能达到道德自律的效果，而且对于遏制一些最不能为公众所容忍的行为能起到关键作用。

　　二是遴选具有高尚品格的政策分析者。政策分析者是从事政策研究和决策的主体，其伦理道德水平高低，对问题的解决将产生深刻的影响。因此，要挑选正直、诚实、无私的专业人才充实到政策分析队伍中，以保证政策研究和决策的公平、合理。

　　三是政策分析的职业伦理教育。政策分析职业伦理要靠后天的培养，是后天培养教育的结果。职业伦理教育的目的就是提高政策分析者的道德品质。通过教育，促使政策分析者接受并将内化为一种自觉。尤其在市场经济条件下，出现了一系列新情况、新矛盾和新问题，原有的伦理观念将受到冲击，因此，只有适时进行职业伦理教育，才能保证政策分析的顺利进行。

　　四是政策分析过程中的伦理践行的监督。伦理的践行，虽然从根本上说依赖于政策主体的自觉性，但是，政策分析者的伦理自律性的养成需要一个由不自觉逐渐转化为自觉、由外在的伦理要求逐渐内化为内在伦理需要的发展过程。在这个过程中，外在的伦理监督，是这种转化得以实现的必要条件。而且，在市场条件下，利益不仅成为人们积极向上的巨大驱动力，也可以异化为人们走向堕落毁灭的巨大诱惑力，因此，外在的监督就显得尤为重要。

　　案 例一、向“三陪”小姐收个人所得税的是与非(

　　1997年9月，广东的《南方周末》报道了这样一则新闻:当年5月，福建省莆田市地方税务局发出通知，凡在莆田市的高消费行业(诸如酒店、歌厅、舞厅、卡拉OK厅、美容院、桑拿厅等)从事陪舞、陪酒、推拿按摩等高收入的服务人员(俗称“三陪”小姐——笔者注)，均要缴纳每月不低于100元的个人所得税。

　　当记者采访当地税务部门的领导时，他们明确表示，向这些小姐征税，并不意味着政府承认她们所从事的行业的合法性与正当性。当地的有关领导认为，向小姐征税可以达到两个效果：首先，可以调节社会分配(这些小姐月平均收入为3000到4000元人民币，远远超出一般工薪阶层的收入)；其次，可以增加政府财政收入。有一位领导则说得干脆直接——这比让它不合法地存在，政府不能从中得到任何利益要好。

　　“三陪”的实质就是色情出卖，这是一种在道德上下流可耻的行业。早在新中国建立之初，所有的色情行业即被认为与健康高尚的共产主义道德相悖，被政府坚决予以取缔。但是，改革开放以来，一些人为了达到营利的目的，不顾人格尊严和廉耻，色情行业打着各种现代娱乐的名目，重又死灰复燃。政府虽然屡屡查禁，却是禁而不止。于是，出现了福建省莆田市这项税收政策的出台。目的很明确，政府需要从中获利。

　　我们姑且不论由政府出面收税同时却又否认这一行业的合法性，是否符合权利和义务相生相伴的原则；政府这一政策的道德示范作用却是不容忽视的。在维护道德的纯洁和获取实际的经济收益之间，政府选择了后者。就在这期《南方周末》的另一个版面上，登出的一则短讯说，在武汉市唐家墩，有人在路边公然贴出“急招三陪小姐”的广告，读来令人瞠目结舌。虽然这并不是发生在莆田，但从中我们却不难窥见，地方政府在对待这一问题上采取了怎样一种态度。不难想象，一旦莆田的做法推广开，类似的现象将层出不穷。

　　二、旧港：人口规划的危险(

　　在旧港，市长雇用一规划公司作为顾问，来做一项关于城市、住房、学校和社会服务设施方面的20年综合性规划。规划者们最初的报告预测，人口将呈一般性增长，但人种构成会出现惊人的持续的转变，12年内各少数民族群体将会变成多数，5年内在公立学校中，黑人将占大多数。

　　市长对这一初步报告反应强烈。如果这些调查结果被公布发表，它们就会自我实现这一预言。所有保持学校体系完整、维护稳定的混居民区或发展一个在强大居住基础上由不同种族构成的城市的希望都将会破灭。

　　规划者们被要求复查他们的资料。他们同意使用更低程度的规划——少数民族将在8年后在公立学校中占支配地位，16年后变为这个城市的多数种族。市长不满意，他告诉规划者们，或者改变这些资料，或者将其从报告中砍掉。他们拒绝了，他们感到必须尽其所能遵从对事实的解释。没有对这一事实的讨论，这一报告就不符合专业判断标准。

　　市长私下里猛烈抨击了他们的职业傲慢，要求他自己班子中的一名专职人员改写这一报告以删去那些规划，并且命令那些顾问无论何种情况不能发表或透露这些有关种族问题的调查结果。

　　[思考题]

　　1．为什么说伦理学是政策分析的一个重要学科基础？

　　2．什么是价值（观）？政策价值观包含着哪些基本内容？

　　3．用例子说明价值分析方法的应用。

　　4．结合现实政策实践，谈谈如何加强我国的政策分析职业伦理建设。

　　5．上述两个案例，分别说明了政策价值观和政策分析职业伦理的什么问题？