深度｜《哥伦比亚河条约》的与时俱进

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　　本文摘自《水利水电快报》2016年第9期。

　　全文字数共计9，986字，阅读时间大约为15分钟。

　　       1964 年，美国和加拿大签署了《哥伦比亚河条约》，该条约被认为是世界上最为复杂的跨界河流条约之一。条约在 1964 年得到美国和加拿大两国的正式立法确认， 为两国的水电开发和防洪设施建设确立了框架，并规定由两国指定的“实体”共同对相关效益进行管理。

　　        加方指定的管理实体是不列颠哥伦比亚水力发电公司( BC Hydro) ， 这是一家省级国营公司， 负责不列颠哥伦比亚省的水电( 加上部分热电) 开发， 并在国内及临近的阿尔伯塔省和美国华盛顿州销售这些电力。美方的实体责任由邦纳维尔(Bonneville) 电力管理局和美国陆军工程师兵团西北太平洋地区工程师分部共同承担。虽然条约没有规定终止期限，但从 2024 年开始， 只需提前 10年通知对方，条约的任何一方都可以终止条约，重新协商或修改条约的任何条款。美加双方认为，不对条约进行重新协商或修改，让其继续运行，最符合双方利益，但从 2024 年开始， 条约的防洪条款将会自动发生变化，因此，会对现存的水电开发规划带来巨大改变。因此，美方和加方不列颠哥伦比亚省已经开始着手进行条约的审查，以确定哥伦比亚河流域水管理可选的方案。

　　        条约的初步协商始于 20 世纪 50 年代末和 60年代初，当时，几乎没有考虑环境价值( 如对生态系统及渔业和野生生物的关注) ， 也没有考虑原住民社区( 如部落和少数民族) 的利益， 而他们的文化和生活方式是与该河流息息相关的。从那时以来， 环境价值逐渐上升成为美国河流管理的首要议题， 而原住民社区要求，对因条约实施而造成的经济、文化和精神损失进行补偿。同时， 当前形势也迫使政府在决策中考虑公众和利益相关者参与， 而这也被包括到条约的审查过程中。就条约而言， 本文所描述的研究分析了美国管理实体在条约审查过程中， 对公众参与及流域内美国利益相关者协作的关注度以及这种关注对条约可能产生的影响。研究采用了定性方法。下文将更详细地描述研究所揭示的具体问题及该条约历史，研究背后的法律和理论依据、所采用的方法以及取得的成果。

　　 问题与研究

　　        由于在美国的其他法律， 如 1970 年的《国家环境政策法》和 1973 年的《濒危物种法》之前， 《哥伦比亚河条约》已经开始生效。所以， 美国在该条约的制定和协商过程中， 并未明确针对或考虑条约实施可能带来的水文变化对流域生态系统、渔业和野生生物及美洲原住民部落的影响。此外， 流域其他当事方的利益与参与， 以及经济利益也没有受到重视，如今，他们已经成为了至关重要的利益相关者( 包括灌溉业者、渔民、商业航运、娱乐业、休闲垂钓者、地方社区和商业从业者等) 。该条约只是那个时代协商的产物。如今， 这些利益相关者要求管理机构和决策者们考虑他们的利益，就本条约而言，决策者包括加拿大政府的行政部门和美国国务院。在美国和加拿大，对利益相关者的利益给予考虑和关注的法律规范( 下一节将会对此进行更全面描述)之间存在很大差异， 而利益相关者参与的过程和结果正是本研究的焦点， 这直接关系到美国相关部门的决策本身。重要的是， 条约审查过程本身正是自然资源与环境政策的交叉点， 是美洲原住民部落与美国本身独立自主关系的交叉点， 也是国际外交与法律的交叉点。

　　        鉴于此，多个相互关联的问题是本研究的焦点。首先，在审查过程中，美国管理机构给予流域利益相关者真正参与的机会有多少? 这里的焦点是审查过程的结构，包括时间安排、论坛、利益相关者的声音以及管理机构如何将利益相关者的关切融入到递次进行的审查过程之中。该问题利用沟通式规划理论( 将在下节进行描述) 进行分析。其次， 参与和协作在利益相关者心目中占有多大分量? 再次， 未来在条约的审议和实施时， 美国国务院对利益相关者的关切有多少? 这些审议和行动有多种选择， 包括从维持条约现状，即接受防洪安排的强制性变化，到由任何一方单方面终止条约等。相关方均非常清楚地认识到，美国国务院采取的行动将会对这一重要河流流域的居民和动植物产生深远的影响。

　　哥伦比亚河及其条约

　　流域发展规划

　　        长久以来， 哥伦比亚河堪称美国西北太平洋地区( PNW) 的生命线， 就流量大小而言， 它是北美洲第四大河流，但其水力发电量则居北美第一。

　　

　　        河流上游建成了大量的大型蓄水工程项目，下游建有径流式水电站，干流只有约 80.5 km 的自由流河段，因此，哥伦比亚河很可能是改变最为剧烈、受调节作用最为强烈的河流。正是由于河流的水力发电及其在历史上对国家能源资源的重要性以及与邻近地区建设的输变线，从某种意义上讲，使西北太平洋真正成为了一个大区域。在二战期间， 该河流为自由轮的建造提供了电力， 为曼哈顿项目钚的生产提供了能源。如今，哥伦比亚河在冬天为流域内的居民供暖，夏天给美国西南居民送去清凉， 滋养了农作物、家畜、以及濒危三文鱼，而三文鱼已经成为了哥伦比亚河和这一区域的标志性物种。此外， 谷歌的多个数据中心也选址于该河沿岸。哥伦比亚河和其特产三文鱼早已成为了流域原住民文化、精神和生活方式的重要支撑。

　　

　　

　　        通常认为， 由条约促成的大规模水电和防洪系统规划始于 1948 年史无前例的大洪水， 也称“纪念日”或“范宝特( Vanport) 大洪水”。洪水摧毁了俄勒冈州当时的第二大城市范宝特———一个于匆忙之中建立在洪泛区的定居点， 靠近波特兰和温哥华的二战凯泽( Kaiser) 造船厂。但事实上， 真正让 PNW地区融入到国家工业能力体系的河流开发规划， 从20 世纪早期就开始了。有研究指出， 该流域的开发早在 20 世纪 20 年代就已在进行当中， 并形成了1934 年“308”报 告， 题 目 为“哥 伦 比 亚 河 及 其 支流”。对生活在该区域的欧裔美国人与河流的历史关系深入而简要的分析表明， 该流域开发的历史可以追溯到刘易斯·芒福德( Lewis Mumford) 在西北太平洋区域规划委员会( PNWRPC) 发挥的作用， 其规划重点包括通过大坝项目和公用事业区来开发河流水电资源，为区域社区提供廉价电力，建立电力输送与销售系统以及条约本身。芒福德和 PNWRPC规划项目呼吁， 应该充分发挥河流的积极作用， 使PNW凭实力从一个欠发达的原材料供应者一跃成为一个工业区。

　　       PNWRPC 为 1937 年的《邦纳维尔项目法》( 亦称《邦纳维尔能源法》， BPA) 提供了一个重要文本，也是该法案强有力的拥护者， 并促成了 BPA 的诞生。同时， PNWＲPC 继续让公众参与规划项目， 为条约的产生和河流的全面

　　

　　开发奠定了基础。与此同时，一系列历史事件的发生和当时特定的时代背景，共同促成了这些法案的诞生， 例如， 规划项目本身;分别于 1938 年和 1941 年完工的邦纳维尔大坝和大古力( Grand Coulee) 大坝; 美国参与二战及随后的造船、铝炼制、飞机生产和曼哈顿项目掀起的热潮，以及人们认识到有必要通过提高河源地区储水能力来提高水力发电能力及应对 1948 年那样的大洪水。

　　条约协商与条款

　　        “308”报告和 PNWRPC为哥伦比亚河在美国境内的持续开发奠定了基础，而 1948 年大洪水则揭示了在加拿大建设蓄水设施的必要性。

　　《1909 边界水条约》

　　          根据加拿大和美国签订的《1909 边界水条约》，建立了国际联合委员会( IJC) 以负责该条约的实施，并作为一个咨询机构处理两国在跨边界水管理中的纠纷， 该机构在1944 年就开始了以防洪和水力发电为目的的流域共同开发。当时， 美国的邦纳维尔和大古力水电项目已经完工，而流域在加拿大境内的部分基本上处于未开发状态，有多个可供兴建大型蓄水项目的坝址，一旦大坝得以兴建，将能够提供较大的上游防洪库容并且对下游河段进行调节， 以得到更稳定的水力发电。流域在加拿大境内的部分虽然只占流域总面积的 15% ，但却贡献了 35% ～ 38% 的河流平均流量和超过 50% 的洪峰流量( 根据达拉斯站观测的数据) 。在该条约之前， 哥伦比亚河的蓄水能力仅占年平均径流的 6% ， 如今， 通过两国的蓄水项目建设，总库容已达到年平均径流量的 20% ， 但与科罗拉多河和密苏里河相比， 还远远不足。IJC 认为， 加拿大境内的项目对拦蓄落基山脉的上游融雪径流和暴雨洪水是至关重要的。

　　      1948 年大洪水是由两次连续的大暴雨造成的，暴雨发生在 1948 年 5 月 19 ～ 23 日和 5 月 26 ～ 29日，影响了加拿大境内的哥伦比亚河流域。从美加边界的不列颠哥伦比亚省特雷尔( Trail) 到范宝特，都遭到洪水破坏， 造成 5 万多人被转移， 以及 50 多人丧生。在纪念日( 1948 年 5 月 30 日) ， 由于堤溃，范宝特被淹; 15 人丧生，18500人被转移。俄勒冈当时的第二大城市从此不复存在。

　　        大洪水之后，IJC 继续进行研究， 开始就正式条约( 即《哥伦比亚河条约》) 的出台做准备工作，1961年，时任美国总统艾森豪威尔和时任加拿大总理迪芬贝克正式签署了《哥伦比亚河条约》。随后， 条约很快得到美国国会批准。条约要求在加拿大境内建3 座大型蓄水工程， 即邓肯( Duncan) 坝， 美卡( Mica) 坝和箭( Arrow) 湖( 即休金利赛德( Hugh Keenleyside) 大坝， 要求在美国境内建利比( Libby) 水电工程( 该项目蓄水水库将向上游延伸到加拿大不列颠哥伦比亚省) ， 授权管理机构对条约进行管理， 并建立一个常设工程师委员会作为协助机构。

　　邓肯坝

　　美卡坝

　　休金利赛德大坝

　　        但是，由于加拿大内部对条约条款存在争议， 并且对项目建设费用存在担忧，直到 1964 年加拿大议会才批准该协议，同时通过一个议定书对协议进行了修改，即美国需要拿出下游防洪效益的 50% 补偿给加拿大，以分期付款的方式支付， 加拿大每完成一个项目就支付一次。

　　流域管理

　　         如今，除了汉福德核工厂附近的 82 km 河段为禁区之外，哥伦比亚河是一条完全受到调节的河流。条约附加条款规定， 加方和美方要提前 6 a 编制年度“保证调度计划”， 以实现防洪和水力发电目标，并确定加方应得到的收益规模( 即美国项目在下游可以获得的发电效益的一半。目前， 由于需要为濒危物种迁移而泄流，有可能损失发电量，任何潜在的损失都会成为美加双方未来相关协议的关注点和争论焦点，后文将详细讨论) 。条约许可的“详细调度计划”，让管理机构能够在流域管理中考虑一些其他的因素，如渔业和非发电效益; 这些计划可以帮助加拿大在条约规定项目的运行过程中， 建立调度曲线，如可以与美国方面协商，调节泄流量。

　　        20 世纪 30 年代中期， 随着邦纳维尔大坝和大古力大坝的建设和完工， 受流域水电项目开发的影响，与原先在整个哥伦比亚河流域( 从加拿大到爱达荷和内华达州) 溯河产卵的三文鱼和虹鳟密切相关的渔业价值严重受损。大坝给产卵成鱼的上溯、幼鱼向下游迁移和到达产卵生境造成了障碍。几十年来，采取了各种措施来缓解这些不良影响，如通过改进径流式水电站的过鱼通道设施、人工孵化增加三文鱼种群、甚至采用驳船运输向外迁移幼鱼等。流域的多种鱼类被列入《濒危物种法案》保护名录，最早从 1991 年开始，该名录收录了斯内克河( Snake River) 的红鲑， 如今已经收录了 4 种哥伦比亚河流域三文鱼和虹鳟中的 13 类种群，2 种当地物种， 即鳟鱼和库特尼河( Kootenai River) 的美洲鲟， 都在流域的美国境内。目前， 不得不对哥伦比亚河进行管理，至少在某种较小的程度上进行调节，帮助这些鱼类种群恢复。从这个方面来看， 最重要的是要求美国的管理机构进行流量调节( 包括在某些美国境内的工程增加泄流量) ， 帮助幼鱼迁移， 解决它们可能会因为压力、捕食或迷失方向而死亡的问题。美国地区法院法官的判决使得这一诉求得以持续更新。虽然不在本研究的范围之内，但需要强调指出的是，该条约从来没有直接考虑或处理对流域鱼类、野生生物和生态系统功能的潜在大规模影响， 而这些因素( 目前归类为“生态系统功能”) 目前已成为继水电开发和防洪之后的第 3 个条约的主要审查议题。

　　条约审查过程

　　         美国管理机构和加拿大不列颠哥伦比亚省在2009 年启动正式的条约审查程序， 以便更好地理解与生态系统功能相关的河流管理新增内涵、2024 年向防洪补偿调度的转变以及根据水力发电和收入分配方面的需求所做出的相应调整。对条约的任何修改或重新协商是各自国家联邦政府的权利， 而美国管理机构和 BC 省还具有进行条约审查并向相关协商机构提出建议的责任。需要指出的是， 尽管国际条约的审查并没有要求进行某种形式的公众参与，由于美国机构的行事过程必须遵守《国家环境政策法案》，美方很明智地让公众参与审查过程， 这一点将在下面章节进一步介绍。尽管两国在管理形式上略有差异，但审查过程是从一系列的联合技术研究开始的( 被称为 2014 /2024 哥伦比亚河条约审查的第 1 阶段) ，以便分享数据并形成基准信息， 从而更好地说明在 2024 年之后， 无论是条约继续或是终止，防洪和水力发电的河流控制情形。

　　        在美国，条约审查过程的第 2 阶段始于 2010 年10 月，成立了独立审查小组( SＲT) 。该小组由受影响的区域独立机构的代表组成，包括华盛顿州、俄勒冈州、蒙大拿州和爱达荷州 4 个州，15 个美洲原住民部落政府，11 个与条约利益相关的联邦机构。小组与美国管理机构一起工作， 对条约的未来提出建议。这一工作得到一个独立技术小组 ( STT) 的支持， STT 基于审查第 1 阶段的成果进行分析工作。第 2 阶段的另一个重要方面是管理机构对利益相关者提供延伸服务， 有时是与 SＲT 联合进行， 它涉及到与 STT 分析研究相对应的 3 次迭代程序， STT 的分析研究考虑了不同流量调节和防洪可能性方案。延伸服务通过一系列利益相关者参与活动( 包括实际出席和视频参与) 的形式来进行， 这些活动大多是在支流流域范围内组织实施， 目的在于向利益相关者介绍条约及其审查程序， 收集不同流量调节方案对当地 /( 区域) 环境、灌溉、航运、发电和其他河流管理方面影响的意见。这些活动将在下面进行全面描述。

　　        加拿大条约审查过程采用多管齐下的方法， 包括由加拿大管理机构( 不列颠哥伦比亚水力发电公司) 和哥伦比亚河流域信托公司( 1995 年成立， 意在促进加拿大水电收益的分配及对加拿大境内流域社区开发项目进行再投资) 召开的社区信息听证会，成立哥伦比亚河条约地方政府委员会及哥伦比亚河流域区域咨询委员会， 并就广大利益相关者的利益展开咨询，与原住民进行协商等。

　　规划与协作理论框架

　　        美方所进行的条约审查过程， 虽说是属于对 20世纪中期一组条约参数审查的范畴， 但与条约缔结的时期相比，这一过程会受到不同的自然资源环境开发和管理的运行模式的影响。因此， 作为本条约审查过程分析的基础， 协作规划的理论框架必须与作为条约制定基础的业务模式( 目前来讲就是理性规划( RC) 理论框架) 相提并论。

　　       PNWRPC 规划项目( 条约本身就是该规划项目的产物) 根植于美国进步时代的政治环境， 并受到当时技术知识和科学家、工程师和经济学家的推动，是理性规划方法的典范之作。1964 年条约也可以看成是美国 19 世纪晚期至 20 世纪 60 年代期间以实用主义观念指导自然资源开发的巅峰。ＲC 规划方法起源于 20 世纪早期两次世界大战期间芝加哥大学的城市规划和城市社会学规划，成为了 20 世纪50 年代和 60 年代主流的规划模式。ＲC 方法作为20 世纪早期的主流范式，是自然资源和土地开发方式的正规化表达， 该方法依靠在相关领域( 如规划、工程、林业、野生生物管理等) 接受过培训的专业人士的技术知识，他们利用这种培训知识来制定、实施和评估计划。该方法的假定前提是， 专业人士在规划过程中使用的专业知识， 要比广大群众的集体知识更加具有价值，而且，群众的意见，如果有的话，也只是在项目的计划采用阶段作征询之用。

　　        20 世纪 60 年代， 这种从实用主义出发并依赖科学和技术水平的规划模式， 开始向新兴的吸收公众意见和参与的保护主义和环境伦理学模式转变。与此同时， 人们逐步认识到一系列大型和小型( 一般是城市) 规划项目对广泛居民群体产生的不可逆影响，这导致规划者中的一部分专业和学术研究人员对 ＲC 方法产生了不满， 进而出现了一些替代的规划模型或方法，这些方法开始吸纳公民及利益相关者对追求平等、主张发声、激进主义以及充分参与的诉求。这些方法包括一种先验性假设，即，受到计划和项目影响的人( 即利益相关者) 掌握大量有价值的信息，于是产生了一种新的规划方法，被如今的规划理论家称为“沟通式规划方法”。这种方法认为，各种认知和信息必须在规划过程中进行充分沟通和交流。该方法认为，无论什么类型的项目，利益相关者对规划过程来说是最关键的。在自然资源规划领域，这一方法通常被称为“协同规划”， 而且， 正是从沟通和协作的角度， 对条约审查过程进行了分析。

　　        与水资源规划长期依赖 ＲC 规划框架形成鲜明对比的是，对利益相关者的关注受到了水资源综合管理( IWＲM) 模式的重视， 在同一时期， IWＲM 也开始在土地利用和自然资源规划与管理之中引入沟通和协作的方法。首个水政策与管理结构所需的综合处理方案要对以下各方面进行整合: 

　　（1）社会的、经济的和环境方面的考量; 

　　（2）特定资源( 如地下水和地表水) 的数量、相互关系及质量;

　　（3）机构职责与结构; 

　　（4）规划、管理、监测与评估; 

　　（5）教育、延伸服务及公众和利益相关者的参与。

　　        该方法是“联合国 1992年都柏林国际水与环境大会”的成果， 受到了极大关注并被推荐实施。随后， 研究人员及从业者继续给予极大关注，尽管也存在批评，但该方法被用作评价河流流域管理方案的分析工具之一， 而且在很大程度上被视为一种不可多得的理想的管理方法。本研究的结果也考虑了 IWＲM 关注的利益相关者参与问题。

　　讨论与结论

　　        对美国管理机构开展的《哥伦比亚河条约》审查过程进行了分析。结果显示， 条约审查尽管需要采用必要的技术， 并需要对防洪、水力发电、生态系统功能以及供水之间的复杂关系进行一系列精细的研究和分析，但这一过程是十分开放和透明的，考虑了利益相关者的利益和关切。审查的过程安排使利益相关者在审查的每个环节之中和之后均真正地参与进来; 这体现在一系列多样的利益相关者参与活动( 即，意见听取会、小组对话等) ， 这些活动开展的方式以及每次活动开诚布公的对话和讨论之中。

　　 

　　        条约审查过程堪称一次综合性的自然资源规划过程，因此，可以看成是协作或交互式规划的成功运用典范。这体现在， 管理机构将重点放在融合各方利益以及达成广泛的区域共识上。同时， 它也是IWＲM 方法的典范， 尤其体现在利益相关者的参与上。尽管部落利益没有在利益相关者的参与过程中成为主题，但部落机构在 SＲT 中的代表比例很大，这能确保他们的利益会得到相应的考虑。从这个意义上讲，部落和第一民族的文化资源( 由渔业和相关生态系统功能所体现) ， 在区域建议中得到了专门处理。

　　        建议中明确指出， 一个现代化的条约应当承认其对加拿大和美国的部落、第一民族和其他文化资源的负面影响， 并着力将这种影响降低到最小。如果对美国文化资源利益造成的负面影响达到了一定程度，就应当在联邦哥伦比亚河电力系统( FCＲPS)文化资源项目中进行处理。如果现代化条约在将来的运作中所引起的变化对文化资源造成不利影响，该项目可以根据需要进行修正和扩展。

　　      

　　        条约审查过程及其形成的区域建议，也比 20 世纪早期由 PNWＲPC 开展的规划活动要先进得多， 而且早该如此。一些新提出的关注焦点， 即生态系统功能( 甚至包括洪泛区管理和连通性) 、美洲原住民的需求与利益、目标的融合与平衡以及关注协作，说明了这一点。在建议书( 及附函) 中大量使用了一个关键词汇，即“现代化条约”，也支持这一判断。

　　        2014 年 10 月，NWPCC 和哥伦比亚河流域信托公司在华盛顿州斯波坎联合举办哥伦比亚流域大会，目的在于将美国和加拿大的利益相关者聚在一起，讨论在当前和未来的条约实施中进一步参与的可能性。会议上， 来自美国国务院和加拿大外交部的代表指出，这些管理机构提出的建议是初步的，对它们进行讨论尚不成熟，不过，对每个国家在条约审查中取得的成果都将会得到充分考虑。

　　        不过，由外交家进行的条约协商、修正或“现代化”，也许会不利于广泛参与和协作。通过举行流域国会听证会，美国国会已经启动了相关议程，对条约进行批准，即，2013 年 11 月 7 日参议院能源与自然资源委员会和 2013 年 12 月 9 日众议院自然资源委员会的听证会。听证会上，水力发电、灌溉和渔业利益团体各自发声， 表达了他们对区域建议草案的关切。管理机构和 SＲT 业已完成的基础工作， 有助于利益相关者实现更多的需求。

　　12

　　管理机构在其建议中的确包含一个“2024年之后条约实施计划”:

　　 “在 2024 年条约条款协商结束之后， 视资金状况，美国管理机构将领导一次行动，与区域独立团体和利益相关者协商制定计划，确定 2024 年后现代化条约执行所必要的步骤。该计划将明确下一步的工作，在条约框架下， 融合并实现新的生态系统功能、洪水风险管理、水力发电和其他预期目标。”

　　        这表明， 在未来河流管理活动中将继续开展协作，从而促进区域性建议的形成。

　　钱卓洲 王 晶译 ( 编辑: 李 慧)

　　本文摘自《水利水电快报》2016年第9期。

　　

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