墨西哥城市贫民窟现象

　　城市贫困以及相伴而生的城市贫民窟现象已经成为墨西哥发展过程中长期偏重效率而忽视公平的具体表现,成为制约墨西哥经济社会可持续发展的痼疾。

　　墨西哥是重要的发展中大国。2008年,墨西哥GDP达10852亿美元,人均约1万美元。墨西哥还是拉美地区仅有的两个经济合作与发展组织(OECD)成员之一。虽然从总量和人均上看,墨西哥似乎已跃居中高收入国家行列,然而收入分配不公、贫富差距巨大始终是墨西哥发展中的“软肋”。2005年,墨西哥约42%的城市人口处于贫困状态,11%为极端贫困。居住在城市贫民窟中的人口达到1470万人,约占城市总人口的20%。城市贫困以及相伴而生的城市贫民窟现象已经成为墨西哥发展过程中长期偏重效率而忽视公平的具体表现,成为制约墨西哥经济社会可持续发展的痼疾。墨西哥的城市贫民窟现象是如何产生的?它与墨西哥城市化进程关系如何?对墨西哥经济社会会产生怎样的影响?本文拟针对这些问题对墨西哥城市贫民窟现象进行一些初步的研究。

　　墨西哥城市化进程

　　墨西哥城市贫民窟现象的产生与城市化进程密不可分,是墨西哥城市化进程中所犯失误导致的直接后果。因此,对墨西哥城市化进程加以分析是了解城市贫民窟现象的基础。

　　城市化的阶段

　　大体上看,墨西哥城市化进程经历了以下几个阶段:

　　缓慢起步阶段(16世纪初-19世纪中后期)

　　虽然阿兹特克人早在一千多年前就创造了辉煌的城市文明,西班牙殖民者征服墨西哥后,摧毁了大多数城市,按照本国模式建立了以大地产和大庄园为基本特征的农业文明,城市成为统治阶级的行政管理中心,人口稀少。19世纪20年代墨西哥独立以后,经济结构并未发生根本改变。以矿业和农产品出口为特征的大庄园制把大多数劳动力固定在农村,政治上的动荡也使得国家无力推进大规模的城市化进程。这一时期,虽然一批重要城市相继建立,但规模较小,多为缺乏生产功能的行政管理中心,墨西哥农业社会的特征十分明显。

　　初步发展阶段(19世纪中后期―20世纪初)

　　这一时期,墨西哥城市化进程得到一定发展,主要体现在城市数量增加、规模扩大、功能上也由单纯的行政管理中心向生产、消费型综合城市转变。城市化进程得到发展的主要原因有:政治上,波菲里奥•迪亚斯独裁(1876-1910)带来了较长时期的稳定,统治阶级采取了一些发展和美化城市措施;经济上,得益于出口型经济的繁荣,民族工业获得一定发展,到1902年,全国已拥有5500家制造厂。这使得相当一部分劳动力开始由农业部门转移到工业部门,从农村走向城市。但应该看到,统治阶级发展和美化城市的初衷多半是为了获得更舒适的环境和消费场所,存在与欧美大都市攀比心理,缺乏长远系统规划。而经济结构上对初级产品出口的依赖使得墨西哥经济很难摆脱资本主义“繁荣-萧条”周期,大量农村移民常常面临周期性失业,无法获得稳定收入,只能聚居在条件恶劣的城市边缘,这也为墨西哥大规模贫民窟的形成打下了伏笔。

　　加速发展阶段(20世纪40年代至今)

　　从20世纪40年代开始,墨西哥城市化进程进入加速发展阶段。1950-2005年,城市人口占总人口的比例从43%上升到76%(见图一)。墨西哥城市化在这一时期的发展还可以分为两个阶段。一是从20世纪40年代到70年代末,其主要特征是首都墨西哥城、瓜达拉哈拉和蒙特雷等一批大城市在进口替代工业化发展战略的实施下得到迅速发展;二是从20世纪80年代至今,北部墨美边境地区以墨西加利、蒂华纳等为代表的一批城市在客户工业推动下发展迅速。进口替代工业化是包括墨西哥在内的大多数拉美国家在战后开始实施的发展战略。其主要内容是国家通过保护措施发展本国工业,生产原来需要进口的产品,以此实现工业化,摆脱经济结构上的依附性。在该战略的指导下,墨西哥大力发展民族工业,劳动力开始大规模地从农村向城市转移。墨西哥城、蒙特雷等工业部门齐全的大都市成为首选目标。而进城农民大批定居在城市边缘条件十分恶劣的地区,形成了大规模的城市贫民窟。1940-1960年,墨西哥城人口翻了一番。1950年,墨西哥城人口已经相当于排在其后的19个墨西哥城市人口的总和。今天,墨西哥城人口更是超过2200万,占墨西哥总人口的22%以上。然而20世纪80年代债务危机的爆发宣告了进口替代工业化战略的失败,墨西哥经济进入了“失去的十年”。随着大批国有企业被私有化、投资和消费的急剧下降,大量工人失业,不得不寄生于拥挤的城市贫民窟中。城市贫民窟现象便从此成为墨西哥经济失败和城市化畸形发展的标志。从20世纪80年代开始,墨西哥政府通过发展以美国市场为导向的客户工业试图开发北部边境城市,分散过度集中的大城市人口。虽然蒂华纳等一批边境城市也因此获得了一定发展,但微薄的工资却形成了新的城市贫困。在那些城市中也形成了较集中的城市贫民窟,为和暴力犯罪提供了温床。总的看,这一时期墨西哥城市化的过快发展以及政府缺乏长远规划和应对措施成为城市贫民窟形成和发展的重要原因。

　　城市化的特点

　　墨西哥的城市化进程展现出两个比较突出的特点:

　　城市化进程过于迅速。欧洲城市人口比重从40%提高到60%经过了50年,拉美国家用了25年,而墨西哥城市人口比例在从1950年到1970年的20年间就完成了这一过程。墨西哥城市化进程远远超出了工业化速度,直接导致城市化水平与经济发展水平的脱节。到20世纪90年代初,墨西哥经济水平虽然远远不及发达国家,但城市化率(70%)显著高于奥地利(55%)、荷兰(62%)和意大利(67%)等国。这种超越经济发展水平和阶段的“过度城市化”造成墨西哥城市化畸形发展,带来了城市贫困化、拥挤、环境破坏、社会问题蔓延等一系列严重后果。

　　城市化进程不平衡。墨西哥城市化发展的不平衡十分明显。首都墨西哥城占全国人口比重超过20%,占全国城市人口30%以上。其余的城市人口主要集中在北部和中部的一些工业化城市中。东南部各州至今仍人口稀少,城市化率低,发展滞后。城市化进程的南北差距加剧了墨西哥经济发展中分配不公的问题,进一步导致了农业与工业、农村与城市发展的脱节。20世纪90年代,墨西哥南部爆发的“恰帕斯州农民起义”深刻暴露了墨西哥工业化、城市化不平衡发展带来的严重社会分裂。

　　墨西哥城市贫民窟现象

　　自20世纪以来,尤其是二战以后,墨西哥城市化进程的迅速而不平衡的发展引发了一系列经济、社会问题。愈演愈烈的城市贫民窟现象就是其中最突出的代表之一。

　　贫民窟的现状

　　目前,对贫民窟的定义标准很多。联合国人居署将贫民窟定义为“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”。墨西哥的贫民窟一般是指有50户以上家庭成片居住、以无序建筑的简易房为主、且缺乏基本公共设施的聚居区。根据这一标准,墨西哥城市贫民窟的数量约为2400个,分布在全国人口最多的121个城市中。其中,600个为条件极度恶劣的贫民窟。居住在贫民窟中的人口约占总城市人口的20%。仅首都墨西哥城贫民窟数量就有500多个,居住人口约400万。

　　墨西哥的贫民窟可大致分为两大类型:中心贫民窟和边缘贫民窟。中心贫民窟主要是位于一些城市中心的老城区衰败后、富裕阶层陆续迁出、中下层贫民移入而形成的聚居区。边缘贫民窟则主要是中下层贫民在城市、城乡结合部地区定居而形成的聚居区。目前,边缘贫民窟是墨西哥贫民窟的主要形态。墨西哥城最大的贫民窟勒扎尔-凯尔克-伊兹塔(Nezal-Chalco-Izta)就位于城市东南部边缘地带。

　　中心贫民窟的分布较为零散,通常位于衰败的老城区。居民以低收入工薪阶层为主,也包括部分进城农民。他们通常将富裕阶层原来的独栋居所化整为零,杂居其间。一户人家通常只有一个房间,厨房和卫生设施多为公用,类似我国的“筒子楼”。

　　边缘贫民窟则漫布在城市四周,形成了贫民窟包围城市的态势。住户以进城农民为主。房屋多为用木板、轮胎和铁皮等材料自建的简陋居所,排列混乱无序。其形成主要是因为进城农民无法得到充分就业和住房信贷,便采取直接侵占无主公共土地等方法在城市边缘地带安家落户。边缘贫民窟缺乏必要的水、电和医疗等市政服务,有的还建在生态脆弱地区,是当前墨西哥城市贫民窟的主要形态。

　　目前,墨西哥贫民窟居民中73%居住在边缘贫民窟,27%生活在中心贫民窟。

　　贫民窟产生的原因

　　作为城市贫困的直接表现形式,贫民窟产生的根源是墨西哥经济发展模式重增长而轻分配;主要原因是与工业化进程脱节的过度城市化;直接原因是政府应对措施乏力。城市贫困和贫民窟现象的根源在于墨西哥经济发展模式中重增长轻分配的倾向。20世纪80年代债务危机爆发前是墨西哥经济迅速的黄金期,1970-1981年,GDP年均增长6%左右,但劳动报酬占GDP的比重始终徘徊在35%的水平,无法与经济增长同步。此外,从20世纪40年代城市化进入快速发展期开始到2000年,城市基尼系数从0.67上升到0.78,收入分配极不平等。可以说,收入分配问题不解决贫民窟现象就不可能得到根治。

　　超过工业化水平的过度城市化则是贫民窟现象产生的直接原因。如前文所述,墨西哥在二战后进入了进口替代工业化阶段。然而,墨西哥城市化的速度大大快于工业化进程,工业部门无力充分吸纳从农业部门退出的劳动力,形成不充分就业。随着墨西哥经济发展和工业增长速度放缓,劳动力吸纳就更加不足,失业问题日趋严重。农业部门则由于过快追求机械化和现代化不但无法回收劳力,反而不断吐出更多人员。大量无业人员只能选择在大城市边缘的公共土地上私建简陋住所,形成大片边缘贫民窟。

　　此外,政府应对措施不得力直接导致,甚至是助长了贫民窟现象的蔓延。由于随后本文将对此进行专门论述,便不在此赘述,仅指出墨西哥政府在贫民窟问题上采取了先漠视、再强硬、然后纵容的态度,不仅没有把问题解决在萌芽状态,反而助长了问题的蔓延,使其变得不可收拾。

　　贫民窟的发展阶段

　　与城市化进程相对应,墨西哥贫民窟大致经历了三个发展阶段。

　　起步阶段(20世纪初-1940年代)

　　这一阶段是墨西哥城市化进程的初期。早期的工业化发展引发了农村向城市、尤其是向包括首都在内的大城市的移民。低廉的工资收入和不断爆发的经济危机恶化了产业工人的生存状态,他们大多选择在城市边缘地带公共土地上搭建简陋居所,逐渐形成了最早的边缘贫民窟。但应该说,这一时期贫民窟的主导形态还是位于城市中心衰败城区的中心贫民窟。这主要是因为随着城市的扩大,富裕阶层选择搬离原街区、寻找更好的生活环境,而中低收入阶层迁入而引起的。

　　迅速发展阶段(1940年代-1980年代)

　　这一时期,墨西哥进入了工业化、城市化双双加速发展阶段。进口替代工业化发展和农业现代化进程导致农村移民大量涌入城市。20世纪40年代初,墨西哥城人口约150万,到20世纪80代接近1000万,年均增长超过5%,其中绝大部分是农村移民。政府对城市化速度估计不足,难以为如此庞大的人群提供住房。进城农民也无力通过正规市场解决住房问题,于是通过侵占位于城市边缘的公共土地大规模建造简陋住所,边缘贫民窟的范围和数量不断扩大。墨西哥目前主要的贫民窟都是在这一时期形成的。

　　巩固阶段(1980年代至今)

　　20世纪80年代,墨西哥爆发了严重的债务危机。1982-1988年,墨西哥经济增长只有0.2%,工资水平大幅下降,失业严重。为应对危机,墨西哥政府进行了新自由主义经济改革,采取了大规模的紧缩政策,同时对大量国有企业进行了私有化。这些都对低收入者产生了十分不利的影响,加剧了工薪阶层的失业和贫困。此外,墨西哥中部和北部的一些中等城市(10万人以上)相比首都人口增长更快,吸收了大批农村移民,城市贫困也随之呈现出由大城市向中小城市蔓延势头。作为城市贫困的具体表现,贫民窟现象终于发展成为墨西哥社会难以根除的痼疾。

　　政府应对贫民窟的措施

　　针对贫民窟问题,墨西哥政府在不同阶段采取了不同态度和措施,大致可以分为以下几个时期:

　　放任不管(20世纪初-20世纪40、50年代)

　　这一时期,贫民窟处于初步形成阶段。农村向城市移民规模有限。政府虽然也偶尔采取了一些清理行动,但基本上采取了放任不管的态度。这为贫民窟的发展壮大提供了空间。早期的贫民窟也大多是在这一时期诞生的。

　　强行拆除(20世纪50年代-20世纪60、70年代)

　　随着贫民窟的不断发展,其引发的一系列社会问题也日益突出。墨西哥政府意识到贫民窟问题的严重性,开始对城市中心和边缘非法占地形成的贫民窟实施大规模的拆除。如20世纪50、60年代墨西哥城市长乌鲁丘图(Ernesto Uruchurtu)就因多次下令进行大规模铲除贫民窟行动而闻名。但鉴于农村移民的不断涌入,贫民窟反而越拆越多,规模也越来越大。20世纪60年代开始,政府开始对贫民窟采取默认态度,但禁止为其提供水、电等基本市政服务。

　　积极改造(20世纪70年代-至今)

　　20世纪70年代开始,随着强行拆除政策的失败和争取选票的考虑,墨西哥政府开始对城市贫民窟进行积极改造,主要措施包括:(1)成立一系列专门机构,如全国劳动者住房基金协会(INFONAVIT)、土地所有权正规化委员会(CORETT)、国家人居理事会(CONAPO)等;(2)制定和完善相关法律法规,如《人居法》、《全国土地所有权正规化计划》等;(3)开放土地市场,增加住宅用地供应。1992年以前,墨西哥在农村广泛实施土地“村社所有制”(Ejidalismo),规定土地为村社成员集体所有,不得买卖。随着城市规模的不断扩大,许多城市贫民窟实际使用的都是村社土地,来自村社成员的私自转让。村社所有制影响了土地产权界定、限制了住宅用地供应、不利于对贫民窟的改造。1992年,墨西哥通过修改宪法,取消了村社土地不得转让的限制,这也为贫民窟改造创造了条件;(4)为贫民窟居民办理所有权证。随着土地村社所有制的取消,墨西哥政府开始大规模地为占用村社土地建房的贫民窟居民办理产权,为各项贫民窟改造计划铺平道路。但许多土地产权归属十分复杂,目前所有贫民窟房屋中只有48%办理了正规产权,这增加了改造难度;(5)不断扩大政府储备用地。在村社土地所有制废除之前,墨西哥就通过政府征用的办法从许多村社手中获得土地,作为低收入阶层安置和城市发展的储备用地。目前,政府储备用地制度不断扩大,墨西哥还鼓励开发商建房,并通过一系列信贷政策鼓励工薪阶层通过市场化的方式解决住房问题。但应该看到,许多住房计划要求购房者至少拥有三倍于最低工资标准的收入水平,将大多数贫民窟居民拒之门外,使得贫民窟问题很难得到有效解决。

　　城市贫民窟对墨西哥的影响

　　政治影响:尽管政府采取了多项扶贫措施,根据不同方法统计,墨西哥目前的贫困人口仍然高达4000万以上,其中大多数是城市贫民,且许多居住在形形的城市贫民窟中。贫民窟居民是墨西哥经济社会发展的受害者,大都对政府怀有不满情绪,构成政治上的不稳定因素。近年来,墨西哥许多大规模民众抗议活动都是从贫民窟中爆发的。此外,大大小小的贫民窟仿佛“独立王国”,、暴力犯罪肆虐,政府无法对其实施有效控制。2008年4月,位于墨西哥城市中心的Tepito贫民窟就发生了大规模的军警与犯罪分子枪战。此类事件几乎每天都在墨西哥的城市贫民窟中上演,大大削弱了墨西哥政府权威和政治稳定。

　　经济影响:近年来,墨西哥经济发展不振,难以提供充分就业。贫民窟成为形形“非正规就业”的理想场所。有关调查显示,墨西哥从事非正规就业的人口相当或超过正规就业人口,其中绝大多数非正规就业发生在贫民窟中。这些非正规部门包括流动摊贩、盗版光碟和书籍销售、假冒伪劣产品贩卖、走私等。贫民窟中非正规就业的蔓延使墨西哥经济出现了严重的“非正规化”倾向,大大影响了经济活力和竞争力。

　　社会影响:城市贫民窟现象作为墨西哥城市贫困化和不平等的象征导致了严重的社会分化。贫民窟居民感到自身被社会边缘化,难以融入社会,无法与社会其他成员之间建立顺畅联系。此外,贫民窟中基础设施和服务的普遍缺乏使其居民难以享受到应有的社会权利,对墨西哥社会的可持续发展产生了极为不利的影响。因此,贫民窟也往往是墨西哥各种社会问题和矛盾最集中、最严重的场所。

　　对我国的启示

　　高度重视收入分配问题

　　墨西哥城市贫民窟产生的根源是收入分配不平等。二战后,墨西哥经济一度取得了很大发展,甚至被誉为“墨西哥奇迹”。然而持续的经济增长并没有带来分配问题的改善。20世纪50-70年代,墨西哥的基尼系数都保持在0.49-0.52左右。20世纪80年代,随着债务危机的爆发和新自由主义经济改革的实施,收入分配问题更加突出,基尼系数近年来一直保持在0.5的水平,城市居民收入分配不均的问题更为突出。据墨西哥社会发展部最新统计,2008年,墨西哥贫困人口达4720万,约占总人口48%。无论是进口替代工业化时期还是新自由主义经济改革时期,墨西哥经济发展的一个明显倾向就是重增长轻分配,认为只要蛋糕做大了,怎么分都可以。然而,一味地追求效率忽视公平的结果是矛盾越积越多,问题越来越严重。贫民窟蔓延而导致的墨西哥经济严重“非正规化”趋势既是盲目追求增长的结果,又反过来影响了经济增长的质量和水平。长期的“有增长,无发展”必然最终导致既无增长也无发展。可以说,贫民窟现象是城市贫困的极端表现,是墨西哥长期忽视解决分配问题的必然恶果。不解决分配问题,贫民窟现象就无法根除,这是我国在当前发展中尤其值得注意的。

　　走以城镇化为特征的有中国特色的城市化道路

　　大大超过工业化和经济发展水平的过度城市化、特别是大城市化是贫民窟现象产生的重要原因。墨西哥城市化进程速度过快,且主要集中在为数不多的几个特大城市中。这必然导致城市化的畸形发展和经济结构的扭曲。一方面是墨西哥城等特大城市拥挤不堪、污染严重、就业岗位严重不足,城市经济、生态承载能力严重透支。另一方面,随着劳动力不断外流,农村日益空心化、贫困化。

　　我国处在工业化和城市化加速发展期,要避免墨西哥城市化进程中的失误就需要走有自身特色、符合国情的城市化道路。我国人口众多、目前仍有7亿左右农民。“十二五”期末,我国城镇人口将首次超过农村人口。墨西哥城市人口首次超过农村人口则发生在20世纪50年代末、60年代初。这一时期也是墨西哥过度城市化及所导致的城市贫民窟问题加速形成和发展的时期。我国不能重蹈墨西哥盲目发展大城市的覆辙,必须以中小城镇为实现城市化的主要载体。中小城镇数量多、分布广、与各个中心城市关系密切、对广大农村辐射力强。大力发展中小城镇、建立若干大都市-地区中心城市-广大中小城镇的城市化网络将有助于我国避免大量人口向大城市集中及随之引发的包括城市贫民窟在内的一系列问题。

　　加强多层次的居民住房体系建设

　　导致墨西哥城市贫民窟形成和发展的一个直接因素就是城市土地和住宅的供求矛盾。随着城市化不断发展,大城市土地供求矛盾日益突出。收入水平低、土地投机盛行导致广大贫困群众无法通过市场化的方式解决住房需求。而政府解决住房问题的主要手段是通过国家征收村社用地建立土地储备,然后通过一系列住宅计划建造房屋,提供信贷,解决部分低收入家庭住房需求。这些措施取得了一定效果,但还远不能满足低收入家庭、特别是居住在贫民窟中的贫困家庭的住房需求。因为一方面,各种征地和住宅计划的执行主体主要是中央政府,地方政府参与不够,各部门协调力度不足,导致供应不足;另一方面,各项政府住宅计划门槛过高,要求申请者收入水平至少达到最低工资的三倍,而根据墨西哥社会发展部统计,2005年城市就业的经济活动人口中有46.6%达不到要求。再考虑到贫民窟居民大都为非正规就业,政府住房计划很难覆盖这部分人群。因此,对于我国来说,应该加快多层次的住房体系建设,尤其应该加强门槛较低的以公租房为主体的保障性住房建设,通过多层次、差异化的供应体系满足日益增长的住房需求。

　　注重对城市发展的规划和管理

　　墨西哥对城市发展规划不足、管理不利也是导致贫民窟问题突出的重要因素。政府在解决贫民窟问题上反应缓慢,十分被动。在问题刚出现的时候,政府采取了漠视的态度,没有将问题解决在萌芽状态。贫民窟形成后,又不能区别对待,积极引导解决,而采取了“一刀切”的措施。到问题发展到无法逆转的程度,政府就只能依靠一个又一个局部性计划加以应对,不但费时费力,而且成效不彰。对于我国来说,首先,作为社会主义国家,我国在制订城市建设和改造规划时,应明确反对贫富分区,从源头抑制贫民窟存在的土壤。因为贫富分区,或对所谓的贫民窟采取容忍或漠视的态度将会造成严重的社会分化,墨西哥贫民窟的教训殷鉴不远,值得吸取。其次,要加强基本市政服务均等化建设,使全体居民享有的卫生、教育等资源不因居住区域而增减。总之,城市贫民窟现象的背后是权利和机遇的不平等,而只有通过政府调节,创造平等的制度环境,这一现象才能得到控制和消除。