南京镇江马鞍山，江苏安徽三座城市跨省协同立法，就为了保护长江里一种生物

　　

　　10月24日，国际淡水豚日，江苏南京、镇江，安徽马鞍山，两省三市施行《关于加强长江江豚保护的决定》（以下简称《决定》），三地的《决定》共同将当日确立为长江江豚保护宣传日。

　　在长江大保护大背景下，这是南京、镇江、马鞍山三市人大开展的全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法，也是南京都市圈的首次跨省协同立法。流经南京、镇江和马鞍山三市的长江段总长约260公里，占长江干流总长的4%。数据显示，三市约有长江江豚100头，占长江干流江豚数量的22%。长江江豚作为全球唯一的江豚淡水亚种，是国家一级保护动物，被视为长江生态的“晴雨表”，也被称为“长江微笑天使”。多年来受长江干流的高密度航运和水污染等因素影响，长江江豚一度濒临灭绝。

　　今年9月，2022年长江江豚科学考察在南京启动，这是第四次开展长江全流域江豚科考，也是长江“十年禁渔”以及《中华人民共和国长江保护法》实施后的首次流域性物种系统调查。在调查结果揭晓之前，不妨先来看看发生在长三角，由南京、镇江、马鞍山开展的协同立法保护江豚的新实践。

　　三城协同

　　江豚游来游去，要保护它们，肯定不是一个省份一个城市的事。

　　在长江中下游8个豚类自然保护区中，南京长江江豚省级自然保护区是唯一在城市主城区附近且市民能近距离观看江豚的保护区，南京人保护江豚的积极性很高。在江苏省内，去年底，南京已经与镇江就江豚保护达成共识——镇江市人大常委会法工委副主任娄正前回忆，去年底，南京、镇江两市人大在宁句轨道交通立法基础上，南京方面提出为长江江豚进行跨省域协同立法的想法，镇江也有长江豚类省级自然保护区，对此表示支持，并于今年初加入立法计划。

　　“搞定”省内的下游城市，还要去跟外省的上游城市商量。今年3月，南京市人大法制委相关同志到马鞍山调研时，提出共同保护江豚的提议，马鞍山市人大常委会法工委办公室主任葛梦婷介绍，马鞍山方面对这一有意义的创新立法非常赞同，于是很快将其列入2022年度计划。为推进长江江豚的协同立法，马鞍山成立了长江江豚保护协同立法领导小组，由马鞍山市人大常委会主任担任组长，并由市人大常委会法工委参与长江江豚保护协同立法会议，与南京、镇江人大常委会法工委进行立法磋商，集中对《决定》中的字词句打磨斟酌、修改完善。

　　与南京、镇江不同，马鞍山并没有专门的江豚保护区，马鞍山的长江段岸线也不长，仅有36公里，但这里有片长江拐弯的地方，水流速度较慢，江豚喜欢在此生活、觅食。芦苇江湾附近的江边有一个亭子，不少人曾在此看到江豚跃出水面，这里也被马鞍山人称为“观豚亭”。

　　江苏、安徽上下游3座城市，老百姓对江豚的感情是一样的，但跨省协同立法，难度不小。

　　南京、镇江和马鞍山各自的自然条件不同，同时江豚保护部门的设置不同导致管辖职能不同，这是一个“求同存异”的过程。娄正前介绍，如果是省内的跨市域立法，即使存在一些问题，还可请省人大从中协调，但跨省的协同立法很难从高位推动。

　　但南京、镇江和马鞍山最终做成了，其成功的关键是在长三角一体化背景下，南京都市圈范围内的协同立法走得快，相关省市都很重视、阻力较小。今年8月23日，第四次南京都市圈城市人大常委会主任协商联席会议在马鞍山召开。次日，南京牵头开展了南京都市圈人大代表联合调研活动，不只是在马鞍山调研芦苇江湾，随后还乘船沿江而下，前往南京、镇江调研，全程10小时的跨省深度调研，摸清家底，交流想法，增进共识。

　　小快灵立法

　　上位法的修订，为区域协同立法开了口子，促成了为长江江豚立法的新实践。今年3月，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行第六次修正，其对设区市人大及其常委会根据区域协调发展需要，首次对开展区域协同立法作出明确规定。但是，协同立法仍没有全国统一模板，也并未明确操作程序和要求以及立法领域。

　　今年5月，在长江江豚保护协同立法第一次会议中，南京拿出了委托专家团队起草的初稿，因为协同立法的框架结构和主体内容一致，“各市有些特殊情况，再修改完善”，前后共召开3次协同立法会议。据透露，原本大家打算制定“江豚保护条例”，但考虑到立法效率等因素，最后确定以“小快灵”立法形式，共同出台了《决定》。

　　“小快灵”，顾名思义，小型、快捷、灵活、管用。

　　与“条例”相比，《决定》文本比较短，不设章节，直奔主题，解决问题。以往，大部头立法，不仅重复上位法要求，还需繁复的论证环节，正因各方重视以及立法体量小，三地半年内就审议通过，而以往类似的立法过程基本需要一年以上。在娄正前看来，“小快灵”立法的效率更高，有几条立几条，将有限资源用在刀刃上。另外，协同立法可以发挥“1+1+1＞3”的功效，更好、更大范围保护江豚的同时，还能促进江豚跨区域流动，减少近亲繁殖，优化种群质量。

　　这次跨省协同立法的总体原则是，在尽量保持共性条款一致的基础上，保留各自个性条款。《决定》的共性条款中，还有些因地制宜的调整，比如对长江江豚及其生境可能造成不利影响的建设项目需要进行的“豚评”。

　　“豚评”此前在南京有过实践。2019年，南京修建锦文路过江通道时，为“礼让”长江江豚，曾修改在江豚保护区水域内修建桥塔和桥墩的设计方案。“豚评”机制并非增加更多的审查项目，而是在环评报告中本就涉及对生物多样性的影响，以及对于国家一级保护动物影响的相关评价。原本，需要各地单独编制“豚评”报告，出于江豚科研资源匮乏以及统筹生态保护与发展平衡等方面的考虑，马鞍山在立法上进行变通，不单独做“豚评”，而是在原本就需要出具的环评报告中，明确对于江豚的影响，同时在项目建设过程中落实生态环境等部门的意见，而对于拥有江豚保护区的南京、镇江则需要编制专题报告。

　　全民参与

　　法的生命在于实施。此次协同立法主要是为宣传保护长江江豚的理念，是一种促进型、倡导型立法，保护长江江豚更需全民参与。

　　民众参与，早已贯穿了《决定》出台的全过程。“开展此次协同立法，与志愿者等群体有着很大的关系。”南京市人大法制委立法处工作人员尚世钰表示，此次就有江豚保护协会等参与、推动。长江江豚守护者通过省区市三级人大代表提出长江江豚保护立法的建议，今年《中华人民共和国长江保护法》已实施一周年，该法规的制定很快被提上日程。在《决定》制定过程中，江苏省人大代表、省生态学会副理事长李朝晖介绍，南京市人大专门召开长江江豚守望者座谈会，并多次邀请省区市三级人大代表、生态和法学专家学者、社会公益组织以及志愿者等参加论证、提供意见建议。

　　最早关注到无人机、遥控船等对于江豚影响的人，来自民间。南京知名摄影爱好者武家敏，也是南京江豚保护协会志愿者，他自2007年开始拍摄江豚，至今已拍摄数万张江豚照片和数百段视频。近年来，他发现使用无人机拍摄江豚的人越来越多，多数在高空拍摄江豚，也有些人将无人机贴近了拍。原来规定“不得为了摄影、观光等目的，使用无人机、遥控船或其他方式干扰长江江豚的日常活动”，会上有意见提出，无人机为何禁止？此规定没有必要。事实上，无人机产生的噪声会影响江豚用于定位的声呐系统，同时万一因遇上风浪或操作不当导致无人机坠落，将可能造成江豚受伤。为更好保护江豚，《决定》规定，“除科学研究、救灾救助和为了公共利益的需要以外，不得使用无人机、遥控船或者其他方式干扰长江江豚的日常活动”。

　　为保护长江江豚，更需要将理念渗透到日常生活。2020年，马鞍山市艺术剧院创作了一部儿童剧《小江豚归来》，这部剧2021年在江苏巡演，一共公开演出30多场。南京打造了江豚保护吉祥物——“宁宁”“萌萌”，葛梦婷在思考，马鞍山是否也可以打造小江豚的ip形象。

　　一次试水

　　南京都市圈城市人大常委会主任协商联席会议，作为都市圈内人大协作的常态化机制，为协同立法打下基础。除保护江豚的协同立法外，未来南京都市圈内还将开展市域轨道、生态环境保护以及民生等方面的协同立法。

　　今年3月，南京市人大法制委相关领导到马鞍山调研，推进跨市域轨道交通和长江江豚保护的协同立法。座谈中提及江豚立法，大家一致认为“可以率先做起来”，因为协同立法是大势所趋。未来，宁马同城化发展的“一号工程”——宁马城际铁路正式通车，两地还将进行轨道交通协同立法。该立法有望快速推进，不仅因去年南京与镇江已为南京都市圈轨道交通立法打了个样，并且双方协同立法意向明确，更是“因为我们是同一家公司负责具体运营”。虽然长三角一体化如火如荼，但是行政边界依旧存在。尚世钰介绍，目前宁句轨道交通执法就存在边界问题，南京的地铁执法人员到达句容前会下车，镇江段执法人员上车，实现统一执法标准下的“各管一段”。

　　此次座谈中，分管立法工作的马鞍山人大常委会副主任谢红心提出了另一个立法项目建议，即石臼湖保护协同立法，目前双方已有初步意向，有望明年启动该项立法工作。今年初，谢红心才由马鞍山市当涂县委书记调任马鞍山人大常委会副主任，他对于石臼湖情况非常熟悉。此前就曾因苏皖两省在禁捕方面的不同要求，导致两地渔民因捕鱼产生争端，因此迫切需要统一管理和保护。

　　前段时间，在进行未来几年的立法规划征集意见时，南京市人大法制委工作人员发微信告诉葛梦婷，下辖的溧水区最近也上报了这一立法建议项目。尚世钰介绍，石臼湖是典型的两市共管，与马鞍山围绕石臼湖进行立法是下一阶段的重点。前段时间，江苏省内的徐州和淮安就对处于宿迁与徐州交界区域的骆马湖进行了协同立法，以通过协同立法保护水环境。“这次江豚立法等于是一次试水，我们和南京的想法都挺一致的。”葛梦婷表示，通过几次会议和调研活动，大家的熟悉度有了很大提升，未来双方将进行更多沟通对接，持续推动协同立法。

　　9月下旬，长三角三省一市人大常委会协同立法、同步出台，并分别审议通过《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》，10月1日起同步施行。尚世钰告诉记者，目前在流域性、生态环保领域的协同立法较多且起步较早，但是教育、医疗等民生类协同立法难度不小，江豚之后，跨省跨市立法上的协同创新，还待探索。

　　栏目主编：孔令君

　　文字编辑：孔令君

　　本文作者：任俊锰

　　题图来源：新华社

　　图片编辑：苏唯