人口老龄化背景下如何跨越代际数字鸿沟

　　编者按：随着人类社会的进步与个体平均寿命的延长，人口老龄化已经成为一个世界性现象。自20世纪末中国社会出现人口老龄化现象以来，老年人口数量及其占总人口的比重持续增长。从第七次全国人口普查公布的数据来看，我国的人口老龄化趋势进一步加剧。近日召开的中共中央政治局会议指出，积极应对人口老龄化，事关国家发展和民生福祉，是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措。为此，本刊邀请有关专家学者撰文，围绕人口老龄化与可持续发展话题提出真知灼见。现将来稿刊载如下。

　　如何看待少子老龄化社会

　　中国人民大学人口与发展研究中心副主任 宋健

　　少子老龄化是目前世界上很多国家所面临的严峻挑战。中国已经步入少子老龄化社会的行列，第七次全国人口普查数据显示，60岁及以上人口数量（2.6402亿人）比0—14岁人口数量（2.5338亿人）多出了1000万人，少子老龄化形势较为严峻。少子老龄化社会产生的原因是什么？特点有哪些？面对少子化和老龄化并行潜藏的风险与挑战应采取何种发展策略？对少子老龄化社会的了解直接关系到民众的心理、心态和政府的应对策略。

　　少子老龄化是人口转变的必然结果

　　少子化是指生育率持续低下、出生人口数不断减少，老龄化是指老年人口在全部人口中所占比例不断上升。这两种现象均与人口转变密不可分。

　　少子化是生育转变在数量上的表现。生育转变在欧美国家率先完成，其后发生于东亚各国。生育率下降是多方因素共同作用的结果。供给—需求理论认为，在经济不发达、制度不稳定的社会背景下，孩子是一个家庭的财富保障和重要劳动力资源，高生育率能够帮助家庭避免风险。随着经济社会发展，一方面死亡率显著下降，一个家庭并不需要额外多生育就能维持想要的成年存活子女数量；另一方面，随着养育成本的不断提升，孩子给父母带来的经济收益逊于其他收入来源。同时，生育调节的手段愈加丰富，促使父母开始在孩子的数量和质量之间做出理性选择。创新传播理论认为，节育、少育行为首先作为一种文化创新出现在较高的社会阶层中，然后在希冀提升自己社会阶层的中下阶层人群中流行，最终成为社会主流文化。当社会成员都意识到自己具有理性选择和自我控制的能力，意识到降低生育率的好处，了解并掌握了有效的生育控制技术后，生育率就从平均每对夫妇生育五六个孩子的高水平降到了生育一两个孩子的低水平。当总和生育率持续低于2.1的更替水平时，就出现了少子化现象。20世纪70年代，欧洲各国的生育率先后降到更替水平以下。在经济社会发展和计划生育政策的双重推动下，中国的总和生育率于1992年之后也降到了更替水平以下。

　　老龄化是生育转变在结构上的表现。死亡转变所带来的人口平均预期寿命延长、老年人口存量增加，也是人口老龄化的重要原因之一。在人类历史的大部分时期，瘟疫和饥荒威胁着人类生命，人口平均预期寿命不到40岁。19世纪下半叶，伴随着现代化和工业化进程，欧美国家开始建立公共卫生系统，粮食产量和医药卫生技术大幅提升，传染病和营养不良导致的死亡逐渐减少，婴幼儿死亡率下降，人口平均预期寿命增加到50岁左右。20世纪中期，以心血管疾病和恶性肿瘤为代表的退行性疾病替代传染病成为主要死因，疾病和死因模式的转变促使死亡率从高水平下降到低水平，人口平均预期寿命进一步提高到70岁以上。20世纪50年代后，由于公共卫生知识的普及和医疗技术的提高，广大发展中国家也开始了死亡转变的历程。1949年之前，中国人口死亡率高达30‰，婴儿死亡率接近200‰，人口平均预期寿命只有35岁左右。20世纪五六十年代，在国家有效的医疗卫生制度下，死亡率迅速下降到10‰以下。之后死亡率在低水平上继续平稳下降，人口平均预期寿命不断延长。

　　在死亡转变早期，由于婴幼儿死亡率下降更快，人口会出现暂时的年轻化现象。但随着死亡率在低水平上进一步下降，老年人口规模日益庞大。生育转变完成后，生育率保持在较低水平，规模较小的出生队列进入育龄期后与低生育率相结合，新生婴儿的数量进一步减少，不仅延续了少子化现象，也加剧了人口老龄化的现象。

　　少子老龄化社会的特点与风险

　　少子老龄化社会最突出的特点就是年龄结构重心上移，老年人口规模逐渐庞大、劳动年龄人口规模趋于缩减、少儿人口规模持续减少。与相对稳定的金字塔型人口结构相比，少子老龄化社会整体呈现倒金字塔型结构，引发人们对其风险的担忧。这种风险主要体现在财政可负担性和发展可持续性两个方面。

　　财政可负担性的风险主要来自经济学的视角。人们通常会把全体人口按照年龄划分为少儿人口、劳动年龄人口和老年人口三部分。一般来说，劳动年龄人口被视为经济活动人口，是承担社会经济责任、通过劳动创造社会财富的主力。少儿人口、老年人口与劳动年龄人口之比分别是少儿抚养比和老年扶养比，二者之和为总抚养比。当社会总抚养比较轻时，将开启经济增长的人口机会窗口，抓住这一时机取得的经济增长被称为人口红利。20世纪60年代末到90年代期间“亚洲四小龙”的经济高速增长，以及中国自1978年改革开放以来持续的经济高速增长，都被认为得益于人口红利。在当前少子老龄化形势下，随着生育率持续低迷，总抚养比迅速增加，劳动年龄人口不仅规模逐渐减少，其内部结构也趋于老化，制约了经济持续增长，限制了社会消费能力扩大，而用于养老的支出不断增加，财政可负担性成为不可回避的严峻挑战。

　　发展可持续性的风险既有经济层面的，也有社会层面的。老年型社会往往被认为缺乏活力、创新驱动力不足，难以应对信息时代日新月异的变化。如果生育率降到更替水平后继续下降到极低水平，社会将陷入所谓的“低生育率陷阱”。年轻人口锐减、未来的人力储备不足，人口结构长期失衡、代际更替将难以为继，这是最令人担心和焦虑的。中国的生育率自20世纪90年代降到更替水平后一直低迷不振。2013年以来开启的生育政策的宽松化改革尽管取得了一定成效，但目前中国育龄人口总量和劳动年龄人口总量已经减少，总人口也将迎来负增长。短期适度的人口负增长有助于减轻仍显庞大的人口总量负担，缓解人口与资源环境之间的紧约束关系，但长期持续的人口负增长显然不利于民族的生存发展，发展可持续性风险必须及早应对。

　　少子化和老龄化均是人口转变的必然结果，某种意义上是人类进步的表现，这两大趋势在可预见的将来都难以扭转。从西欧到东亚，正在面临少子老龄化挑战的国家和地区尽管出台了种种措施试图提振生育信心、扭转生育颓势，但均收效甚微。

　　少子老龄化社会的发展策略

　　少子老龄化社会所潜藏的风险前所未有，需要清醒认识和把握其内在规律，积极预防、妥善应对。对此，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出实施积极应对人口老龄化国家战略，要求制定人口长期发展战略，优化生育政策，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。近日中共中央提出实施“三孩”生育政策，是顺应人口发展规律，积极应对少子老龄化社会的重要举措。笔者认为，少子老龄化社会要贯穿新发展理念，采取质量替代、结构优化和空间回旋等发展策略，保证发展的可持续性。

　　质量替代策略是针对少子老龄化社会情境下少儿人口、劳动年龄人口、总人口数量相继减少的态势，以高质量发展替代以往的仅靠数量取胜的思路，将人口资源转化为人力资源和人才资源，开辟新的发展路径的策略。中国是世界第一人口大国，依靠充沛的劳动力资源和巨大的消费市场在过去几十年间取得了举世瞩目的发展成就，成长为世界第二大经济体、第一制造业大国和最大的货物贸易国。目前中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，数量和规模扩张让位于质量和效益提升。质量替代策略的本质是追求内涵式发展，实现中国从“大”到“强”的转变。为此，应优化儿童发展环境，完善青少年发展制度，提高高校、职业院校毕业生就业匹配度和劳动参与率，实施高素质农民培育计划，完善小微创业者扶持政策，创造良好的政策、体制和法治环境，以科技创新、全要素生产率提高推动质量变革、效率变革、动力变革。

　　结构优化策略是针对少子老龄化社会年龄结构重心上移、“头重脚轻”的问题，深化供给侧结构性改革，增强制度包容性，充分开发老年人口红利和性别红利，创造新的发展机遇的策略。当前，我国人口老龄化正处于加速发展期，20世纪80年代严格计划生育之前出生的庞大人口陆续进入老年阶段，这一事实并不会随着生育率的变化而变化，需要我们重新认识老年人口群体，采取适当措施充分利用这一丰富资源。如在人口平均预期寿命不断延长、健康素质不断提升的背景下，探索老年界定的新方式，逐步完善渐进式推迟退休制度；要意识到老年人代际间的和内部的异质性，积极利用蕴含于有知识、有文化、有财富积累的新老年人群体中的人力资本存量，创造适合老年群体参与的机会和资源，通过信息无障碍建设和终身学习保障，使老年人在共享数字生活的基础上继续贡献智慧；要不断改善妇女发展环境，消除就业性别歧视，推进工作—家庭平衡，深入开发性别红利，通过促进妇女平等依法行使权利、更广泛参与社会劳动，促进经济社会稳定而持续地发展。

　　空间回旋策略是针对中国区域差异大、发展不平衡的基本国情，充分利用市场空间广阔、发展韧性强劲的条件，抓住各地区少子老龄化进展的时间差，化区域发展劣势为全域发展优势的策略。区域差异大既是我国发展不平衡问题的根源，也是可用来闪转腾挪的优势。已经成功实施的“南水北调”“西气东输”“西电东送”等国家战略性和基础设施工程正是充分利用了这一基本国情特点。上海等东部地区作为中国较早出现人口负增长的地区，至今仍保持着旺盛的经济活力，也是得益于来自全国各地的流动人口的贡献。在少子老龄化社会背景下，要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，合理配置公共资源，引导调控社会资源，促进资源要素顺畅流动；根据区域特点制定区域发展规划，准确定位，避免“同质化”“齐步走”的弊病，兼顾现代都市发展和绿色生态发展；健全统一规范的人力资源市场体系，破除劳动力要素在城乡、区域和不同所有制单位间的流动障碍，在发展新格局中实现发展新飞跃。

　　中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授 陈宇学

　　人口是经济社会发展的基础性、战略性、长期性和关键性因素。促进人口长期均衡发展，是可持续发展的重要基础。随着近年来我国人口老龄化程度不断加深，人口结构问题已经横亘在经济社会发展的路径之中，不容轻视。中共十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略，近日召开的中共中央政治局会议再次强调要积极应对人口老龄化，这些都凸显了中共中央对人口老龄化形势严峻性和紧迫性的认识高度，意义重大，影响深远。

　　正确理解“积极应对”的深刻内涵

　　人口老龄化带给我们的不仅是挑战，也有发展机遇。实施积极应对人口老龄化国家战略，关键在积极，要义也在积极。“积极”二字蕴含着积极主动、提前谋划、开拓创新、锐意改革等精神内涵。积极应对人口老龄化，就是要理性面对人口转变，用更加积极的理念、顶层设计、政策部署、行动方案等，应对挑战，抓住机遇。

　　理念先行，凝聚共识。长期来看，人口老龄化对国家的竞争力和可持续发展影响深远。在步入新发展阶段、落实新发展理念、构建新发展格局的当下，应站在国家战略的高度，将对人口老龄化的考虑渗透到我国经济社会发展的方方面面。坚持用发展的眼光积极应对人口老龄化。将应对老龄化的关口前移，倡导终身健康、终身保障和终身参与，全面落实以人民为中心的发展理念。在应对老龄化带来挑战的同时，努力挖掘人口老龄化给国家经济社会发展带来的活力和机遇。要认识到老年人是资产而不是负担，积极开发老龄人力资源，发挥他们在人生阅历、工作经验和知识积累等方面的优势。调动老年人的积极性，让老年人共享经济社会发展成果的同时，参与经济发展和社会治理，充分发挥老年人的社会参与作用。

　　整体谋划，综合施策。人的生命要经过出生、发育、成熟、衰老、死亡等不可逆的阶段，整个过程是连续的、动态积累的，只有各个阶段都全面发展，才能实现完整意义上人的全面发展。老年人面临的诸多问题，在很大程度上是中年时就业、青年时教育培训甚至少儿时健康等不全面发展所造成的多种问题的延续。因此，与老龄化相关的制度安排和政策设计，如教育、医疗、就业、社会保障、住房、休闲娱乐、体育健身等，都需要多个部门甚至多代人的通力合作，需要增强各类发展战略、各部门政策的整体性、协同性和融合性，构建老龄友好型社会。这些都离不开进一步深化改革，提高老龄化治理体系和治理能力现代化。为此，要充分发挥党的集中统一领导优势，调动各方积极性，处理好政府与市场的关系，在充分发展老龄化事业的同时，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体活力，发展老龄化产业，实现经济性和公益性的统一。

　　充分认识我国应对人口老龄化面临的挑战

　　近年来，为应对不断加快的人口老龄化进程，国家十分重视应对老龄化的顶层设计工作，陆续出台了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等300多项加快老龄事业与养老服务体系建设的重大方针政策。这些利好政策的红利不断释放，使我国在养老服务体系建设、养老产业发展、养老医疗统筹、医养结合机制完善等方面取得了巨大成就。

　　尽管如此，在步入新发展阶段的今天，我国应对人口老龄化依然存在不少挑战。第一，全社会对我国人口老龄化形势的认识有待提高。目前全社会对人口老龄化对我国政治、经济、文化、社会和生态文明建设产生的基础性、战略性影响认识不到位。很多人将应对人口老龄化简单等同于老年人问题、养老问题，从全生命周期视角积极应对人口老龄化尚未形成共识。

　　第二，我国经济基础仍然比较薄弱，社会发展水平还不高。当前我国人均GDP（国内生产总值）刚过一万美元，刚刚达到世界平均水平，包括养老、医疗等在内的社会保障“安全网”还不够牢固。我国老年人平均健康余寿比发达国家低10岁左右，加上平均退休年龄只有54岁，与发达国家相差10多岁，这使得我国在同等人口老龄化水平下，面临比发达国家更沉重的养老、医疗和照护负担。按照人类发展指数排名，我国排在世界第85位，同时近年来我国基尼系数超过了0.4，收入差距问题仍然较大。我国社会体系，特别是社会养老保障和养老服务体系尚未做好应对未来人口加速老龄化的准备。

　　第三，国家整体创新能力还不够强。生产力决定生产关系，实现创新驱动发展和高质量发展是积极应对人口老龄化的根本之策。当前我国科技创新与经济社会发展以及人民生命健康尚未深度融合，自主创新能力亟待提升，相关领域关键核心技术缺失影响经济效率的提升和财富的创造，应对人口老龄化的能力还不够强。

　　以加强顶层设计为关键推动战略落地生根

　　顶层设计应遵循的原则

　　一是充分发挥党对积极应对人口老龄化工作的核心领导作用。在新发展阶段，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平同志提出的及时、科学、综合应对人口老龄化的要求，将党的集中统一领导贯穿到积极应对人口老龄化的制度设计、资源整合、政策制定及落地等方方面面。要建立更加完善的集中统一管理机制，统筹决策、研判、出台改革举措，根据人口老龄化发展阶段，设定阶段性目标和阶段性政策重点。二是注重顶层设计的整体性与前瞻性。在新发展阶段，要促进顶层设计与我国发展规划战略相协调、相一致。在此基础上，设计一个基于社会整合的综合性的经济、社会、人口政策的框架体系。此外，需要改变以往在制定应对老龄政策过程中的短视做法，摒弃阶段性、应急性和补救性的政策制定思维，将事后补救转向事先防范，并基于人口老龄化的变化趋势和阶段性特征，加强老龄政策体系设计的前瞻性、整体性与战略性。三是注重顶层设计的地区及城乡之间的平衡性。我国的老年人口规模庞大，不同地区、城乡和阶层之间的差异较大。因此，积极应对人口老龄化顶层设计要坚持分类指导、因地制宜、具体问题具体分析，根据不同地区的人口老龄化特征、发展趋势、经济社会发展状况、养老服务体系的构建情况等差异化特征，制定符合本地区的策略。要重点补齐落后区域的老龄事业与养老服务体系的建设短板，重点加大对农村地区、少数民族地区、革命老区以及偏远地区的养老基础服务设施和配套设施建设，加大政策和公共财政的支持力度，缩小乃至拉平地区及城乡的养老服务供给差距。

　　大力推动积极应对人口老龄化战略实施

　　第一，坚持人力资本优先战略，强化创新驱动发展，为应对人口老龄化积累更多财富。2030年前后，我国将进入深度老龄化时代，年轻劳动力减少和劳动力成本上升的挑战将进一步加深。经济发展由低成本的劳动力优势转向创新驱动发展优势是必然趋势，由科技创新水平的提高带来的劳动生产率的提升，为应对人口老龄化积累更多的物质基础。要积极开发老龄人力资源，完善教育培训体系，提高劳动力素质，使之适应数字化、网络化和智能化对劳动者的新要求，释放人口质量红利。同时，大力发展银发经济，释放老年人口红利。老年消费是新的经济增长点。发展银发经济既是应对人口老龄化的有效举措，又能够拉动内需、改善供给、增加就业并推动经济转型升级。深化老年产品市场供给侧结构性改革，利用高新技术促进养老与教育培训、健康、体育、文化、旅游、家政、康复辅具等产业融合发展，推动养老事业和养老产业协同发展。

　　第二，调整相关政策，降低抚养比，积极应对人口老龄化。一方面要推动渐进式延迟退休年龄政策落实。研究制定渐进式延迟退休年龄政策，是中共十八届三中全会提出的，中共十九届五中全会明确指出，要实施渐进式延迟法定退休年龄，这对于应对人口老龄化，促进中国经济社会持续健康发展意义重大。目前大多数发达国家的法定退休年龄是65岁，但面对劳动力资源短缺、养老金支付压力以及预期寿命不断延长等，这些国家纷纷采取了延长法定退休年龄或鼓励推迟退休的做法。比如经合组织很多国家都不同程度地提高了公共养老金领取的法定年龄，美国已经把可以享受完整社会安全福利的年龄从65岁提高到67岁。同时给老龄人口提供更多的培训机会，让他们掌握新技能，从而适应新的工作。另一方面要增强生育政策的包容性，适时进一步放开生育限制。要构建更加完善的公共服务体系，降低生育、养育、教育成本，对养育家庭给予财政补贴和税收抵免，充分释放生育潜力，促进人口均衡发展。

　　第三，深入推进实施积极老龄化战略和生产性老龄化战略。积极老龄化作为健康老龄化的升级版，就是要树立“预防胜于治疗”理念，倡导终生都要预防疾病和促进健康，让尽可能多的人在尽可能长的时间里，尽可能有好的生活品质。健康不仅是一项至关重要的个人财富，而且对于经济增长和社会发展也至关重要，一方面可以降低医疗和照料服务资源消耗，减轻医疗养老负担；另一方面可以大幅提高民众的生活品质，对于经济社会发展具有十分积极的意义。生产性老龄化作为应对人口老龄化的积极举措，就是鼓励老年人有偿或无偿地参与生产性活动，扩大老年人的社会参与，激发老龄社会内生动力。老年人的生产性参与包括工作、志愿服务、照顾和教养孙辈等。同时还要注重老年人的非经济性贡献，一方面搭建平台，为老年人参加公益性活动提供机会和制度保障；另一方面，培育和发展自我服务、自我管理的社会组织，丰富老年人精神生活。实施生产性老龄化战略本质上是为老年人创造更多的选择和机会，不仅能缓解养老资金压力，还能提高老年人幸福指数，促进家庭和社会和谐。

　　第四，完善养老事业管理体系和社会服务体系。健全养老服务体系需要多元主体参与。一方面，要明确政府的职责，重构集养老服务、健康保障、家庭福利、社会治理等功能于一体的涉老政府部门；另一方面，还要鼓励社会力量兴办养老服务机构，鼓励民间资本、外资资本积极进入养老服务产业，培育养老新业态，为老年人提供专业化、规范化、国际化的服务。此外，还要支持家庭承担养老功能，充分发挥家庭、个人以及其他社会力量的积极性，实现多主体对养老服务事业全方位、立体化的全覆盖，进而构建具有中国特色的多层级、多主体积极应对人口老龄化的共治机制。

　　华夏新供给经济学研究院院长贾康

　　华夏新供给经济学研究院研究人员张晶晶

　　中共中央提出的加快构建以内循环为主体的双循环新发展格局，指明了在当下国内外不确定性显著增加的局面中，更为倚重内循环、拉动内需潜力的战略发展方向。从作为提振内需的消费主体的人口可持续发展来看，我国人口老龄化的压力已极为明显。近年来社会总体生育意愿与出生率持续走低，已对国家发展的可持续性形成值得警惕的掣肘与拖累。面对在新发展阶段加快构建新发展格局的迫切任务，亟应与倚重内循环相配套，适时地推行新机制与新政策，进一步放开生育限制。

　　我国人口发展背景与生育政策演进

　　1982年，计划生育被定为基本国策。此后经过30年以上的控制人口发展，人口政策于2013年有所调整，出台了“单独两孩”政策，并于2015年进一步调整为“全面两孩”。2016年出台的《国家人口发展规划（2016—2030年）》强调，当前“人口总量平稳增长，人口结构不断变化”，现实背景是我国处于15—64岁的劳动年龄人口数量在2010年达到总人口比重的74.5%的峰值后不断下降，老年人口比重逐渐上升。

　　经过2013年与2015年人口政策的优化调整，一部分被压抑的社会生育意愿得以释放，2014年与2016年的生育水平较前一年度均有所提高，当年出生率分别为1.237%与1.295%。尽管如此，年生育数量规模在2017年后已开始逐渐减少。有专家预测，“十四五”时期将是我国人口最后的增长期，未来或将面临总量萎缩与结构老化的双重危机局面。近日，中共中央决定实施“三孩”生育政策，就是在这一人口结构转变的关键时期，科学把握发展规律，适时作出的重大决策。

　　2000年中共中央、国务院颁布了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，该文件预测了在2000年后的几十年，在低生育水平的前提下，我国人口峰值最终将接近16亿人。2007年的《国家人口发展战略研究报告》进一步认为，我国人口峰值将在2033年前后达到15亿人左右。而随着近15年间生育水平的持续下跌，人口峰值规模的高度将比原预测再有下降，出现的时间也将有所提前。人口增长幅度是生育率与死亡率合力作用的结果，当社会死亡率相对稳定后，生育政策将会对社会人口规模表现出更为显著的作用。

　　相关研究成果认为，未来我国人口峰值超过14.3亿人的可能性已非常小，并预计将在2026年前后达到峰值。为此，应进一步放开现有生育政策，尊重生育意愿，实行更具包容性的人口政策，更加注重完善社会生育服务体系建设，提振生育水平。

　　人口政策调整仍嫌过于犹豫、缓慢

　　近年来，我国在人口总规模有所增加的同时，年度新增人口数量却逐年降低，人口老龄化还在加速。国家统计局公布数据显示，2019年年全国出生人口仅为1465万，明显低于“放开两孩”前2014年的1687万。2019年年末全国总人口数达到了14.0005亿人，其中0—14岁人口占比为16.8%，65岁以上占比12.6%，15—64岁劳动年龄人口占比为70.6%；2019年末，人口自然增长率已降为0.334%，少儿抚养比已从1982年的54.6%降至23.8%，同时，老年抚养比从1982年的8.0%增至17.8%。近日发布的第七次全国人口普查结果显示，人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情。

　　新供给经济学团队于2013年提出“八双五并重”的代表性政策主张，其“八双”中“双转”的基本要点指出，要尽快实施我国人口政策中放开城镇体制内“一胎化”管制的转变，并在多个场合、以多种方式力促这一方向的政策优化。“双转”政策倡导的本质是不失时机、与时俱进地在人口政策的现实问题上积极匹配当前发展需要，顺应以供给结构与机制优化安排开新局的现实需要，从1982年计划生育基本国策实施前期的控制人口数量，转向优化实施更高水平、更高质量、可持续的人力资本战略。2013年“放开两孩”生育新政策的出台，令人感到欣慰但仍有“政策迟来”的遗憾，考虑到全社会中生育双胞胎的自然概率不到1%，政策只限于“两孩”而非“两胎”显得过于谨慎。

　　针对当前人口老龄化的发展现状，应进一步优化生育政策，增强生育政策的包容性，以促进我国人口状况及相关发展状况的优化。多方面情况已有反复印证，由于多种原因，我国适龄人群的生育意愿在近些年明显降低，尽快放开生育限制可在一定程度上对冲低生育意愿人群和老龄人群比重上升带来的一系列社会问题压力，对中国经济社会健康、可持续发展会产生十分值得争取和期待的正面效应。

　　“东北率先放开限制”方向完全正确

　　2021年2月18日，国家卫健委在答复全国人大代表《关于解决东北地区人口减少问题的建议》时指出，东北地区可以立足本地实际，对建议中提到的“率先在东北地区全面放开人口生育限制”研究提出试点方案。在生育政策的演进方向上，我们认同国家卫健委答复中给出的探索方向，东北地区率先全面放开生育限制不仅符合东北当地所期望的人口发展方向，也符合基本指导方针层面已有的中央文件精神。但国家卫健委又延续了此前的犹豫和谨慎态度，在2月20日追加说明，强调社会上对于“东北地区将试点放开生育限制”“生育政策将全面放开”等推测并非国家卫健委答复的本意。我们认为，放开生育限制在东北地区作先行试点，其可行性十分明显，并合乎逻辑地可连接于全国范围“全面放开”的前景。“试点”或“提出试点方案”，均处在正确的方向与路径选择上，其本意相同。东北地区近年来发展态势相对低迷，人气不旺，已出现地区人口规模减少、人口净流出现象。在此种情况下，于东北地区先行放开生育限制，虽然不能说对于该区域多种因素构成的总体局势的改观必然能起到多么大的作用，但完全是正确的选择，有助于拉动当地内需，一定程度上起到缓解矛盾的作用，并为全国提供先行区的经验。

　　有充分迹象表明，社会生育水平降低已引发高层关注。比如，中共十九届五中全会明确提出：“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”其中的“增强生育政策包容性”表述所内含的政策设计优化原则，显然是针对我国近些年日益凸显的人口老龄化带来的社会问题。为此，应在原“放开两孩”以及现在“三孩”生育政策界限之上，对更多孩子、非婚生育等家庭给予“包容”。

　　我国对人口生育政策的调整不仅势在必行，而且还应认准大方向，增强紧迫感，不宜再拖延。新增人口规模明显低于管理部门预期，同时人口老龄化压力日显，而扩大内需、提振消费和提升人口出生率的必要性与关联性又已被人们看得更加清楚。在实行“全面两孩”政策五年多之后，现今十分需要结合“增强生育政策包容性”的指导精神，合乎逻辑地加快“放开生育”步伐。有关部门亟应吸取此前拖延放松计划生育政策的教训，应看到即使现在立刻全面放开生育限制，也不会对当下阶段的中国造成人口过快增长的压力。在中共中央新表述的指导下，推出对生育政策包容性加以落实的具体措施势在必行。

　　缓解人口形势压力需多点发力

　　中共十九届五中全会通过的“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议中将“增强生育政策包容性”与“提高优生优育服务水平”“发展普惠托育服务体系”“降低生育、养育、教育成本”放在第47条共同表述，不仅意味着中共中央对生育相关问题的高度重视，而且进一步表明生育政策不仅同绝对的社会生育数量有关，更内含与生育政策配套的相关制度安排不可分离。自20世纪90年代后期以来，中国的总和生育率在1.6左右波动，在实行“单独两孩”与“全面两孩”的促进生育、放宽限制的人口政策后，阻止生育率下行的政策效果并不明显。缓解生育焦虑与人口增长困境，还需更多考虑在积极促进生育放宽乃至鼓励政策出台的同时，与经济、公共服务等方面缓解生育负担和环境压力的支持政策结合，从而形成对社会生育意愿有效予以正面鼓励的合力。

　　为此，优化我国人口供给，一方面应尽快合乎逻辑地放开生育限制，生育政策应为新阶段社会所需的积极人口政策服务，为稳定人口规模与促进人口质量提升的可持续发展服务。在明确长期人口发展战略目标基础上，尽早完全取消生育限制，让生育决策权重新回归个人，释放受压抑的社会生育意愿。另一方面也需强调，人口政策在取消限制之后应更为强调社会“包容性”。这种包容性既应更为包容地接受婚内多孩生育的选择，也应允许社会成员有不生育的自由，同时不排除政府基于公民自愿选择实施鼓励生育的引导性政策措施。增强生育政策的包容性，在理顺经济发展与人口增长质量关系的同时，所对应的各项政策要更加体现人文关怀与适度弹性，包容性的生育政策必须根据社会发展动态调控。对于非婚生育子女等应持的态度，是与婚内生育的孩子等同的。总体而言，放开全面生育限制，不仅是对当下低增长率的调适，也是面对现代化全局需要、立足长远统筹考虑的合理调适。

　　与之相呼应的，应尽可能减轻人口生育的成本与负担。优化完善如社会保险、育儿津贴、生育假期等政策，可在更具人文关怀的价值取向上，促进社会成员更好平衡工作与家庭的关系。在减轻生育的各种显性、隐性负担的同时，适度实行有需求家庭的弹性工作制，积极鼓励多主体共同营造更好的社会生育生态，政府出台政策给予各个主体充分发挥积极性的空间与正确方向的引导。对于生育与后续育儿过程中，属于基本公共物品与权益—伦理型公共物品的供给，也要扩宽提供渠道，允许多层次多主体共同发力，而作为托底的基本教育、基本医疗及社保体系，应在进一步健全完善中，尽快形成可覆盖全体社会成员的大病统筹等全生命周期措施，以缓解社会的生育焦虑与压力问题。

　　北京大学中国社会与发展研究中心主任 邱泽奇

　　人口老龄化是经济社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情。我国老龄化社会的特点，不只是老年人口规模庞大，更重要的是人口预期寿命的延长带来人口结构的本质性变化，以及因此带来的社会关注焦点的转变。一方面，社会人口结构的变化亟需在公共政策上重视老龄人口资源，消极养老不仅是社会不能承受之重，也是对老龄人口社会价值的忽视，更是对老龄人口作为资源的巨大浪费；另一方面，数字技术的快速迭代，在不同人群之间产生了新的社会不平等，超过人口总数1/4的老年群体是数字社会的弱势群体，在挖掘老龄社会资源价值的同时，为老龄社会人口赋能，促进社会公平发展，是我们必须面对的现实。

　　数字时代的代际公平难题

　　代际公平并非当下才有的概念，也不是在老龄化社会产生的概念。在学术界，人们对代际公平概念虽然耳熟能详，但真正用于学术分析，最早还是针对人类与环境的关系。在工业化以后，生产力水平大幅提升，人类对自然资源的运用、使用甚至掠夺进入到加速状态。人们开始担心子孙后代的资源使用问题，父代如何保证子代有资源利用的选择权，如何让子代接触到父代接触到的自然资源的多样性和质量性。准确地讲，正经讨论代际公平问题时，人们最初关注的是父代对子代的责任，代际公平的起点是资源准则。

　　在日常生活领域，中国社会对代际公平的早期探讨沿用的是行为准则。所谓“老吾老，以及人之老，幼吾幼，以及人之幼”。

　　在不同的时代、不同的场景下，代际公平有不同的内涵，也有不同的公共政策所指。在数字时代，社会变革赋予了代际公平新的含义，强调的是父代是数字社会的缓行者，面向父代，子代要给予父代同等的机会分享数字红利，强调的是父代的机会，我们可以称之为机会准则。换言之，父代、老年人是数字技术创新与应用的非主流群体、弱势群体，要在数字时代给予老年人同等机会追寻发展，而不只是一般理解的“养老”，否则就会有至少1/4的人口被隔离在享受数字红利的彼岸。在给定数字技术创新和应用带来巨大数字红利的前提下，让老龄人口分享数字红利是社会平等的重要组成部分。为此，整个社会都要适应这一社会转型。

　　代际分化的技术根源

　　在经济快速发展的短短几十年里，代际公平问题如何从父代对子代的资源关注逆转为子代对父代的数字关注呢？事实上，问题中已经蕴含了答案的线索：技术变革是影响这种逆转的外生变量，生物性与技术性关系的变化则是影响逆转的内生变量。

　　代际之间的核心变量：年龄

　　技术变革和创新是如何使代际之间产生分化的呢？笔者认为年龄是核心变量。年龄的差异会带来代际之间在生理、心理、认知上的差异，这是自然规律。当自然差异面向社会时，进一步会带来两个机会的差异。第一，生产财富和生产物资的社会性需求与生物机能供给之间从来存在差异，笔者称之为生产机会。第二，社会物质供给和生物机能可以利用之间也从来存在差异，笔者称之为生活机会。在日常生活中，生产机会和生活机会差异，表现为职业高下差异和生活质量差异。不同年龄的群体，拥有不同的技能。经济学把技能归纳为人力资本属性之一。社会学家则认为，技能差异是影响人群差异的关键因素，是社会差异的来源之一，是影响社会分化的主要因素之一。

　　从代际和谐到代际鸿沟

　　代际分化是由面向生产和生活机会的技能需求变化带来的，也是社会的技术创新和应用展开的速度差异带来的。回顾人类经历的三次革命性技术创新，可以清楚地发现，社会需求与代际技能供给之间在发生本质性逆转。

　　在农业社会，老年群体是社会的财富。在一个生产和生活技能来自于个体和地方性群体经验的时代，对子代而言，老人积累的生产和生活经验是宝贵的。口耳相传、随时可问是子代的需求。老人活着，对子孙而言便拥有了生产和生活的百科全书。换句话说，子女对父母的赡养，不一定基于我们常说的道德义务，更可能的是代际交换。即父代用生产和生活经验来支付子代赡养自己的成本。

　　到了工业时代，生产和生活对技能的需求变了，家庭代际交换的逻辑也随之失效。工业社会的生产，不再以家庭为单位，而是以组织为单位，技能传递也从家庭转向社会。个体技能不再只是从家庭习得，不再来自于长辈传递的经验，而是经由学校、工厂这样的正式组织传授。人们通过学校的教育体系、企业的学徒体系，先获得技能，再用技能换取收入。有技能的老人不再交换子女的赡养，而是用技能在劳动年龄从社会获得收入，再用劳动技能积累的财富贡献交换不参加劳动后的社会赡养。代际之间不再运用家庭体系进行技能与赡养的长期的可持续交换，而是代之以社会体系，个体先将技能兑现为收入，再用积累的收入兑换赡养。对老年人赡养的社会化，也让曾经隐藏在家庭之内的代际分化变成了显性的社会分化，不仅有群体的分化，更有代际的分化。代际之间的家庭和谐被代际之间的社会性分化打破，由技术创新与应用推动的是社会化的代际疏离、代际冲突、代际鸿沟。

　　进入数字时代，老年人积累的经验不仅不能在家庭交换子孙的赡养，甚至不能在社会交换子代的赡养，数字技术创新与应用让老人们在其年轻时习得的技能和积累的经验几乎变成了负资产。原有技能追不上技术创新与应用的迭代，人们在劳动年龄积累的技能和经验不再是可以用来交换赡养的有效资产了。

　　技能生命周期的变化

　　劳动年龄的技能和积累的经验在农业时代和工业时代曾经都是可以用来交换老年赡养的资产，何以到了数字时代便失灵了呢？如果把这个现象放在长时段历史中，可以发现一个极有意义的概念：技能生命周期。

　　在农业社会，一个人如果学会了插秧，那么他一辈子都会插秧。技术创新与应用的速度很慢，技能有效的生命周期很长。进入工业社会，技能有效的生命周期变短，比如汽车技术从纯机械汽车，到机械电子混合汽车，再到电力汽车的快速迭代，对修车技能提出挑战。进入数字社会以来，技能的生命周期变得越来越短，老人们突然发现，不仅生产技能失效加速，生活技能的失效也在加速，出门不会乘公交车、不会买东西、不会看病，自己都快不会日常生活了。技术创新与应用一直处在不断加速中，现实的应用已经远远超出老人们的技能范围。

　　技能生命周期的缩短也在加剧社会分化。从前是技能的有无和多少在加剧家庭之间的分化，有丰富的甚至特别的技能传递，便可以保障家庭在地方社会地位的延续。到工业社会，技能不再以家庭为载体进行传递，个体技能在产业分工中的位置直接影响个体和家庭的社会地位，技能与产业的关系成为社会分化的主要驱动力量。社会分化在优势产业与弱势产业的劳动群体及其家庭展开，同时技能获得也成为产业分化的一部分。再到数字社会，不仅技能从长到幼的传递变得几乎不可能，在同一代人身上，技能从年轻到年长的积累也变得可能性越来越小，社会分化不仅在代际群体中展开，在代际群体内部也在不断深化。

　　技能生命周期缩短对整个人类都是严峻的挑战。技术创新与应用的加速让人们花很长时间习得的技能无法覆盖人一生的生产和生活需要，即使不断学习，还是可能会被抛下。代际数字鸿沟的本质正是技术创新与应用的过快迭代带来的，它不是个人带来的，而是社会带来的。

　　异步困境

　　笔者曾将技术迭代与社会发展之间速度差异为整个社会带来的挑战归纳为技术与社会的“异步困境”。原本社会按照自己的惯性匀速发展，技术却按照自己的惯性加速前进，技术创新与应用的速度远远大于社会发展的速度，形成了社会发展和技术发展的不同步，这便是代际数字鸿沟的根源。更加复杂的是，不仅代际之间有技能差距，同辈内部也有技能差距。代际数字鸿沟的复杂性就体现在这里。

　　对老龄社会而言，异步困境带来的影响也是显而易见的。一方面，老年群体的技能积累失效速度加快，学习新技能的速度跟不上技术创新与应用迭代的速度；另一方面，技术创新与应用场景设定忽视了老年群体的技能现状，甚至完全忽略对老年群体的覆盖。这种影响在代际之间不仅制造了而且也进一步扩大了数字鸿沟。

　　用技术创新促进代际公平

　　解铃还需系铃人。数字时代的代际公平，需要用技术创新和应用来实现。正如前面说过的，数字公平的本质是机会公平。代际数字公平是数字公平在代际之间的呈现，实现代际数字公平有三个方面很重要，要使数字技术适老，让大多数老年人可及、可用、管用。

　　什么是可及？实现代际数字公平的第一道鸿沟是接入性鸿沟或可及性鸿沟，如设施和设备的可及性。现今，如果按总人口算，在中国有近五亿人没有接入互联网。在这一庞大的人群中，儿童，我们不希望他们接入；老人，我们希望他们接入，但老年人却有可能不具备可接入性。影响接入性公平的因素有三大类。一是经济因素。无论是个体性贫困还是社会性贫困，都会影响老年人的接入。在中国，尽管脱贫攻坚解决了社会性贫困，却依然有一部分个体性贫困影响到接入性公平的实现。二是供给因素。如果没有接入的基础设施供给，可及性难以获得改善。中国将数字技术设施定义为公共资源，做得比其他国家都好，比如偏远地区架设的基站的普及率远高于世界任何其他地区。除了提高地区性和社会性供给，还可以运用技术创新和应用改善通用性和专用性供给，实现更大的更好的可及性公平。三是技能因素。在数字社会，技能通常指向个体和群体运用数字技术的能力。无论是个体还是群体，数字技能的提升依然是需求方的数字素养改善和供给方的技术创新与应用的普惠。

　　什么是可用？人们常常以为只要有了设施就能解决代际数字公平问题。事实上，可用性是一个更加值得重视、更突出的技术创新和应用难题。在电视领域，有一个非常重要的指标叫打开率。在数字社会，可用性也可以用类似的指标进行评价，尤其是对必要应用程序（App）的打开率。影响可用性公平的同样是三个因素，即通过公共政策供给和技术创新与应用来提升可用性，进而缩小甚至弥合代际数字鸿沟。

　　什么是管用？如果说可及和可用是通用性问题，那么“管用”除了与可及和可用具有一致的通用性，还可以理解为专用性，比如解决某个难点、堵点、痛点等。老年群体遇到的具体问题是类型化的，比如便利咨询、生活改善、健康呼叫、突发状况等。这些“用处”涉及绝大多数老年群体，解决这些数字需求，是解决老年群体的通用性问题。一些手头相对宽裕的老年人愿意花钱请人陪聊、陪散步、陪游，那是特殊需求，是专用性。代际数字公平内涵着针对老年群体中差异化群体的管用。管用，除了解决通用的需求，还要有个性化服务，在个性化中实现代际之间的数字公平。

　　代际数字公平是数字社会可持续发展的基础。坦率地说，如果没有代际数字公平，子女们就只能整天围着老年人转，这样的社会是不可持续的，也是灾难性的。为此，要正视老龄化社会的特征，大力发展支持老龄社会的、代际数字公平的技术创新与应用，努力建设起一个代际公平、可持续发展的美好社会。

　　国家统计局原副局长 贾楠

　　近年来，随着中国生育率的大幅下降，少子化、老龄化现象和生育政策等引起了社会各方面的关注和热议，“结婚少了”“结婚晚了”“离婚多了”等有关中国人婚姻状况的话题热度持续增高。结婚和生育密切相关，人口问题有赖婚育问题的解决，婚育问题又需要人口结构的支撑。因此，要解决低生育率问题，实现2021年政府工作报告提出的“推动实现适度生育水平”，就必须同时关注中国人目前的婚姻状况，综合施策，系统推进，形成婚姻与人口发展的良性循环。

　　把握我国人口结构变动趋势

　　从新中国的人口发展来看，中国老龄化和少子化的加速到来，除了一般人口发展规律外，也同我国的人口生育政策密切相关。

　　新中国成立初期，百废待兴，国家建设需要更多的人口参与。因此，20世纪五六十年代我国的人口政策是以鼓励生育为主。“人多力量大，人多产量大”，一对夫妇生五六个孩子非常普遍。在这种形势下，全国人口总量从1949年的五亿多人，快速增长到1979年的近10亿人。为了抑制人口过快增长，到了20世纪70年代末，我国的人口政策调整为计划生育，特别是1980年开始倡导“一对夫妇只生一个孩子”，生育政策由此发生了从“鼓励”到“计划”的大转弯。统计数据显示，计划生育政策实施以来，我国人口出生率由1970年的33.4‰，下降到2012年的12.1‰；出生人口从1970年的2739万人，减少到2012年的1635万人，人口过快增长势头得到了有效控制。

　　随着时间的流逝，20世纪60—70年代出生的这一批主力人口已经开始步入中老年，并将在“十四五”乃至“十五五”时期，加速退出劳动力市场，随之我国的少子化、老龄化将进一步加剧。第七次全国人口普查数据显示，2020年，65岁以上人口为1.9064亿，占全国人口比重为13.50%，已经接近联合国深度老龄化14%的标准。如果我们保持现有人口生育政策不变，据专家预测，到2050年，我国总量人口数量就会急剧萎缩，并于2100年降到八亿；到2033年，将会有20%以上的人口达到65岁以上；到2060年，全国人口的1/3都是65岁以上的老年人口。中国人口结构未来面临的挑战，是劳动力人口达到峰值后回落，人口老龄化程度不断加深，情况非常严峻。

　　人口问题解决有赖婚育状况改善

　　婚姻与人口是互为因果的循环问题。中国平均家庭户规模，从1990年的3.96人、2000年的3.44人、2010年的3.09人，到2020年已跌到三人以下。最新公布的第七次人口普查数据显示：当前全国共有家庭户49416万户，家庭户人口为129281万人，平均每个家庭户的人口为2.62人。这意味着我国家庭规模持续萎缩。传统家庭结构已被颠覆，社会上的无子女家庭比预想的多，特别是“空巢青年”群体近年来持续扩大，数千万适婚青年不婚不恋，偏好单身独居渐成趋势。有数据显示，截至2018年，我国共有2.4亿单身成年人口；超过7700万人独居，20—39岁的人群中，约2000万人处于独居状态，第七次全国人口普查初步测算显示，这一人群数量又有显著增长。因此，中国少子化现象的出现除了人口政策的原因，也与人们婚姻状况、生育观念发生很大转变密切相关。

　　晚婚现象突出

　　近年来，随着高等教育在校学生人数攀升、教育年限延长，就业平均年龄被推迟，由此也引发了初婚推迟效应。有关数据显示，25—29岁接替20—24岁人群成为新的结婚“主力军”，40岁以上的高年龄层段结婚登记占比大幅上升。

　　结婚率下滑

　　民政部数据显示，我国结婚登记数据连续六年下降，2020年为813.1万对，较2013年高峰时期减少40%。导致青年群体结婚难的因素是多方面的。《中国婚姻报告2021》指出，新一代年轻人追求独立自由与高品质生活，他们对婚姻持开放态度。尤其是经济发展和受教育水平提高给女性提供了更多就业机会，女性社会地位上升，自我独立的实现与自我意识的觉醒使更多女性不再满足于“家庭主妇”这一单一的社会身份，而是进入职场实现自己的人生价值。在择偶标准上，高学历女性往往偏好不低于自身条件的男性，客观上加大了婚姻市场匹配难度。单身女性规模快速上升，“剩女”规模持续扩大也成为当前结婚率下降的原因之一。

　　离婚率持续攀升

　　民政部数据显示，1987—2020年，我国离婚登记对数从58万对攀升至373万对，1987—2019年粗离婚率从0.5‰攀升至3.4‰。思想开放与社会包容性增强，使离婚不再是一个“谈虎色变”的话题。经济独立使女性逐渐摆脱婚姻的束缚，她们更有底气承担离婚的后果。而同时，一些人的家庭观念淡漠，缺乏家庭责任感和社会责任感，也在某种程度上催升了离婚率的提高。

　　任何事物都有两面性。一方面，高学历人群的增加、人们独立意识的觉醒、社会包容性的增强，使个人对婚姻有了自我选择的权利，某种程度上还促进了单身经济的兴起，体现了社会的进步；另一方面，结婚率下滑、离婚率持续攀升、初婚年龄推迟，特别是“空巢青年”离群索居，可能因情感寄托缺乏、居住条件差等引发身心健康问题，从而使其生育时间一再延迟，这样就会持续拉低生育率。长此以往，不仅会引发少子化甚至无子化现象出现，从而影响我国人口的稳定性，而且还会进一步加剧人口老龄化问题，对人口数量、质量产生直接影响，进而影响经济社会发展。因此，中国婚姻状况变化对人口发展的影响不容忽视，人口问题解决有赖婚育问题的解决。

　　加快生育支持政策体系建设

　　人口是一国经济社会发展的重要基础和核心要素，完善人口政策，事关国家长远发展和民族前途命运，也关乎个人和家庭的独立性和自主性。民盟中央今年开展的“新时代生育支持政策体系建设调查”显示，多数人认为家庭完整和婚姻幸福的理想子女数是两个，这不论对家庭还是对子女成长都比较合适，也有利于我国人口的均衡发展。因此，人口政策的制定要从我国人口均衡发展的长远考虑，充分尊重每个人的生育意愿，改变计划的管理方式，把生育权从国家计划回归家庭自主。既要全面放开生育政策，让生育权回归家庭，也要制定相应措施，避免“一放就乱，一管就死”的现象发生；既要关注人口数量，更要重视人口质量，努力实现人口均衡发展的目标。

　　此外，应注意，在高婚嫁成本、高育儿成本和强工作压力的多重挤压下，很多人不堪重负，“不敢”甚至“不能”结婚生育，即使将生育权回归家庭，也难以扭转结婚率和生育率下降的趋势。因此，在给予年轻人自由选择权的同时，针对高婚嫁成本、高育儿成本等问题，要切实采取改善措施，为青年人解决实际困难，让老百姓生得起、养得起，从而减缓人口增长失速的趋势。

　　树立正确的婚恋观、家庭观。婚姻问题的背后是人口问题。要强化青年人对情感生活的尊重意识、诚信意识和责任意识，引导其树立健康理性的婚恋观。特别是要有效引导青年人自觉鄙弃攀比、奢靡等不良风气，减少因为“娶不起”和“生不起”导致的晚婚和不婚现象。

　　创造良好的抚育环境。生儿容易，育儿难。由于当下教育环境给父母带来了很高的经济、时间及精力成本，养育子女成为让很多人感到焦虑的事情，有些人因为不愿意让孩子面对残酷的成长环境而选择不生育。因此，应考虑将生育成本纳入社保范畴，加强婴幼儿的家庭和托育服务教育，进一步实现教育均等化，切实解决适婚人群住房、教育、医疗等实际困难，让老百姓生得起、养得起。

　　完善女性就业权益的保障。在养育子女的过程中，父母特别是母亲需要投入大量的时间和精力，然而女性在职场中受歧视等问题，迫使很多女性选择晚生、少生甚至不生。因此，要完善女性就业权益保障制度，确保女职工享受全额带薪产假，并在其孕后重返工作岗位时累计工龄，切实解决妇女在怀孕、生产、子女入托入学中遇到的困难，让妇女想生、敢生、能生。

　　努力提升生育质量。有关调查显示，不孕不育问题逐渐呈现年轻化，在就诊的不孕不育患者中，以25—30岁人数最多。推迟的结婚生育现象、不良的生活方式、巨大的工作压力和日益严重的环境污染，都是造成不孕不育年轻化和发病比例迅速上升的重要原因。因此，要加大社会宣传，鼓励适龄生育、自然妊娠，理性权衡个人事业发展与生育计划的关系，保障生育质量，解决好想生却不能生的问题。

　　以鼓励两至三胎为标准制定相关政策。要实现自由生育，就要把生育权完全交给家庭。但从人口平衡与家庭幸福的角度来讲，一个家庭两至三胎应当是比较理想的，最近中共中央提出的“三孩”生育政策亦是对此的积极体现。因此，生育政策应当围绕鼓励每个家庭两至三胎制定，引导家庭生育和国家人口计划均衡发展。