「新·思考」乡村振兴战略背景下生态型小城镇如何发展

　　发展小城镇一直是我国新型城镇化的战略选择，是促进城乡统筹、推动就地城镇化的重要抓手，是实现乡村振兴的必由之路。改革开放以来，随着我国小城镇发展政策方针的趋稳和乡村工业的兴起，小城镇数量得到爆发性增长。全国建制镇数量由 1978年的 2176个增加到2014年的 20401 个[1]。但同时小城镇的地位却越来越尴尬。主要表现在人口不断外流向中小城市集聚，城镇建设发展缓慢。

　　我国塔式级别化行政体制使优质资源向上一级行政中心集聚，是小城镇发展滞后的根本原因。党的十九大提出乡村振兴战略，小城镇作为城乡联系的重要纽带，迎来了新的发展机遇。因此，乡村振兴战略背景下生态型小城镇发展策略研究是重要的研究课题。

　　PART 01

　　乡村振兴战略内涵与小城镇发展概述

　　

　　乡村振兴战略的内涵

　　党的十九大明确提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，实施乡村振兴战略，实现城乡融合发展。小城镇建设是实施乡村振兴战略的重要抓手，具有不可替代的承上启下的地位与作用。

　　2018年9月中共中央、国务院日前印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，规划提出了构建乡村振兴新格局，坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，从城乡融合发展和优化乡村内部生产生活生态空间两个方面，明确了国家经济社会发展过程中乡村的新定位，提出了重塑城乡关系、促进农村全面进步的新路径和新要求，加快形成城乡融合发展的空间格局，推动城乡要素自由流动、平等交换。

　　生态型小城镇内涵

　　当前学术界对生态城镇的概念持不同的观点，主要可以细分成理想观、环境观、高效观、系统观几大类。本文对生态型小城镇的定义为：可持续发展作为城镇建设的宗旨及特征，在自然、社会、人等多方面倡导生态意识，在保证历史传统的继承与保护前提下，重视新文化的创造，最终实现城镇的生态化[2]。

　　小城镇发展概述

　　中国小城镇的历程和演进，主要分四个阶段（图1）：一、新中国成立以前（1949年以前），当时的小城镇成为土匪恶霸盘踞洗劫之处，风雨飘摇，危难重重。二、解放后至改革开放前（1949年—1977年）,受计划经济垄断体制和文革“十年动乱”的影响，我国小城镇发展呈现停滞萎缩的特征。三、改革开放后的发展阶段（1978年—2013年），改革开发以来，国家和各省市相继出台小城镇发展政策，我国小城镇迎来快速发展。四、改革开放后的转型阶段（2014年—至今），中国进入新型城镇化发展阶段，更关注优质、高效、高速与高质量并重的发展[3]。

　　

　　图1我国小城镇发展阶段示意图

　　生态型小城镇发展普遍困境

　　（1）财政资金不足，城镇发展缺乏动力

　　乡镇是我国最基层的行政机构，是国家最小的地域性政治实体。由于我国行政层级较多，难以明晰地方政府之间的责任和权限，上级政府往往利用其行政级别高的优势分配资源，造成乡镇政府财政资金不足。目前大部分小城镇的投融资机制不完善，建设资金主要来源于财政资金投入。在现行财政体制下，镇的财政收入大部分要上缴分成，同时上级划拨给镇的财政资金大部分用于政府与事业单位的工资，根本不能满足城镇建设和公共服务的需要。从而导致小城镇财政资金不足，城镇建设缺乏动力。

　　（2）土地利用低效，产业振兴发展乏力

　　全国各地小城镇对于产业项目的招商引资需求很强烈，从而容易忽视工业空间布局自身的客观要求，大多数情况下都是企业根据自身需求进行项目选址，缺少统一规划，导致乡镇工业平台分散、土地利用低效。乡镇地区对于人才的吸引力十分有限，导致进驻的企业大多数属于劳动密集型的低端产业，产业之间关联度低，不利于产业集聚发展。

　　（3）城镇开发无序，生态保护意识薄弱

　　我国小城镇处于城镇化快速阶段，城镇开发缺乏对生态保护红线、基本农田保护线和城镇开发边界的保护意识。当下的城镇化仍有‘摊大饼’、无序开发现象，主要表现为无序卖地，占用耕地，对环境资源也造成很大破坏。

　　（4）城乡公共服务不均等，城乡二元结构问题突出

　　城乡居民权益不平等集中体现在两个方面：一是财产权的不平等。二是在户籍制度上的不平等。城乡公共服务不均等是城乡差距的重要体现。包括养老、教育、医疗、交通、供水、供电、环境等，农村都明显落后于城镇。原因在于长期以来公共服务事业投入重点在城镇。城乡二元结构问题突出。

　　PART 02

　　乡村振兴背景下的小城镇发展关注重点

　　区域协调发展，寻找城镇发展动力

　　从区域产业分工、空间格局对接、基础设施衔接与区域生态环境保育等方面加强与周边区域的协调与合作。基于集合城镇发展理念，结合城镇自身的资源特色，重点加强与周边城镇联动发展，打造区域集合城镇，提升区域竞争力与吸引力，培育城乡发展新动力。

　　一二三产联动，促进产业升级

　　生态型小城镇产业基础薄弱，山林湖田是自身的优势资源，应强调一二三产联动发展。以旅游为突破口，带动第三产业发展；依托重点项目带动，发展生态友好型农产品加工集聚区；对接周边市民需求，积极发展特色农业基地。全方位促进生态型小城镇产业升级。

　　识别生态底线，构建生态发展框架

　　通过基础地形分析（高程、坡度、坡向）、水系敏感性、植被空间分布密度等生态敏感性分析，落实上位规划提出的生态保护红线、基本农田保护线和城镇开发边界要求，多因子叠加识别城镇生态底线，构建城镇生态发展框架。

　　城乡统筹发展，构建多级公服体系

　　以乡村振兴战略为指导思想，强调以镇带村、以村兴镇的城乡一体化发展思路。基于全域旅游的发展理念，以特色农业公园体系建设激活乡村生态旅游、以覆盖全域的多层次交通网络促进资源联动，同时构建镇级—中心村—基层村的三级公共服务体系，实现公共服务均等化。

　　PART 03

　　鹤山市宅梧镇规划实践分析[4]

　　项目概况

　　1.区位

　　宅梧镇位于鹤山西部生态保育区，西邻双合镇，东连鹤山工业城，南接开平市，北邻佛山高明区，是鹤山西部城镇发展次轴的生态型小城镇。（图2）

　　

　　图2区位图

　　2.现状特征与问题总结

　　①生态本底优越，生态环境受到威胁

　　生态资源丰富：青年水库、龙潭水库、彩虹水库、云宿山、罗汉尖、乌石台、皂幕山、黄帝石等生态资源。山林面积21万亩，森林覆盖率超过58%。（图3）

　　生态环境受到威胁：污水来源主要包括部分工业生产带来的废水；城镇、生活污水；农村养殖业污水等三个方面。由于宅梧污水处理设施不足，目前宅梧河（沙水、石水）为劣五类水质，生态环境受到威胁。（图4）

　　

　　图3生态资源分布图

　　

　　图4市域河流水质分布图

　　②人口增长缓慢，外流现象明显

　　2017年底，宅梧镇户籍人口 3.5万人。近5年来，户籍人口总体上呈增长趋势，2018 年人口增长率为负值。宅梧镇现状常住人口规模约为 2.6 万人，人口外流现象较为突出。（图5、6）

　　

　　图5宅梧近五年（2014-2018）户籍人口变化

　　

　　图6第六次人口普查镇街常住人口密度

　　③工业占据主导，旅游特色初显

　　工业占据主导：宅梧产业仍以工业为主导，2016年工农业总产值约7亿元，其中工业总产值的比重约为54%。工业初步形成以木材加工、灯饰、印刷、木材交易为主导的产业。根据宅梧镇最新统计，2017年宅梧镇规上企业7家，受环保政策影响，2018年1-6月规上企业下滑至6家。其中鹤山市三色化工有限公司受环保政策影响，生产总值下滑明显。（图7、8）

　　旅游特色初显：2017年宅梧接待游客36万人次，旅游收入2800多万元，分别同比增长71.4%和86.7%，成为鹤山西部新兴旅游城镇。

　　

　　图7宅梧近5年地方生产总值变化情况

　　

　　图8宅梧与周边乡镇工农总值对比

　　④用地沿双和公路带状拓展，城镇发展缓慢，工业用地分布零散

　　建设用地沿道路带状分布，建设用地以工业用地为主，工业用地分布零散，土地利用低效，城镇发展缓慢，近10年仅增加约30公顷。（图9、10）

　　

　　图9镇区土地利用现状图（2007年）

　　

　　图10镇区土地利用现状图（2018年）

　　⑤对外交通便利，内部交通组织受过境交通影响大

　　对外交通便利：宅梧镇对外交通主要包括江罗高速、省道S273和双和公路。镇区距离高速出入口23公里，距离珠三角新干线机场约32公里，对外交通便利。

　　内部交通不便：镇区建设发展主要沿双和公路蔓延，内部交通组织受过境交通影响较大，导致镇区与周边交通联系不便。

　　区域态势分析与发展方向判断

　　1.发展机遇

　　①区域交通设施建设促进宅梧区位前移

　　高快速网络化，区域城镇发展格局由串联时代走向并联时代。随着高速公路网络化建设，鹤山市域城镇区域交通优势逐步扁平化；江罗高速、机场—开平快速路及双和公路的建设将极大的缩短宅梧与珠三角核心区、鹤山及江门市区的时空距离，促进宅梧镇区位前移。（图11）

　　

　　图11区域交通前后对比图

　　②新干线机场的规划建设，宅梧有望成为江门西北部区域城镇发展轴的枢纽节点。随着珠三角新干线机场的规划建设，将逐步形成由台开副中心向北辐射月山、宅梧的区域发展次轴 ，宅梧处于新的东西、南北两条发展次轴的枢纽位置，区域地位将得到增强。（图12）

　　

　　图12与周边协调空间结构分析图

　　③新干线机场的规划建设，促进空港经济时代带来的发展机遇

　　根据到新干线机场（规划）的空间范围的差异，大致将周边区域划分为：空港区、空港紧邻区、空港相邻区、外围辐射区。（表1）宅梧镇与双合镇距新干线机场（规划）直线距离仅15-20分钟车程，宅梧镇属于空港相邻区。

　　宅梧镇与双合镇产业类型与周边空港相邻区内各镇相比并无优势，未来应在现状特色农业发展基础上，结合独特生态资源，发展特色生态旅游，打造独特生态旅游品牌。（图13、14）

　　

　　表1空港经济区功能分区一览表

　　

　　图13空港相邻区小城镇产业发展对比图

　　

　　图14空港经济区分类示意图

　　④区域旅游发展态势助力宅梧

　　从区域旅游发展格局来看，宅梧外围初步形成开平世界文化遗产旅游圈、江门五邑华侨文化旅游圈、鹤山两山一水休闲旅游圈等三大旅游圈层。宅梧受现状区位、交通等因素的限制，旅游发展相对缓慢，处于三大旅游圈层的洼地。（图15）

　　⑤重大项目带动，助力宅梧打造粮油小镇

　　鹤山市级粮油储配库选址位于位于鹤山市西南端宅梧镇骏马工业区内，双和公路从建设项目南部经过，占地面积约57544.65㎡。（图16）

　　结合宅梧镇自身特色农产品与生态旅游资源，鹤山市级粮油储配库的建设将推动粉葛、水稻等农产品的加工、观光体验、农产品展销中心、物流等发展方向，带来大量就业岗位增加，推动宅梧镇粮油小镇建设目标，促进城镇化的快速发展。

　　

　　图15区域旅游发展态势

　　

　　图16市级粮油储备库平面图

　　2.面临挑战

　　①鹤山推动重大平台建设，生产要素向中心城区进一步集聚

　　从鹤山发展阶段来看，其中心城区仍然处于集聚发展阶段，生产要素主要以高速公路出入口为节点，依托公路承接广佛蔓延式进行转移，对中心城区外围地区的辐射带动作用有限。

　　②区域协作与区域竞争

　　从镇发展产业类型来看，宅梧镇在产业发展方面相对周边乡镇并无明显优势,但生态旅游资源方面具备一定优势。

　　如何寻求与周边城镇在基础设施、产业、生态保护等方面的协作，如何提升自身产业发展的吸引力，是宅梧镇面临的重要挑战。

　　③后备土地资源缺乏与建设用地规模限制

　　宅梧镇和双合镇较鹤山市其他镇建设用地资源有限，主体功能区布局无政策倾向，如何在建设用地规模有限的背景下，提升土地利用效率，将是宅梧镇未来发展的一大挑战。

　　3.发展方向

　　判断宅梧镇未来是珠三角新干线机场外围的生态小镇，是鹤山西部板块的农产品服务高地。

　　①方向一：对接新干线机场，打造西部农产品加工基地根据到新干线机场（规划）的空间范围的差异，大致将周边区域划分为：空港区、空港紧邻区、空港相邻区域外围辐射区。宅梧位于空港相邻区内，发展以休闲娱乐、现代农业为主的农产品加工基地。

　　②方向二：主动融入区域格局，发展城郊休闲型生态旅游宅梧位于开平世界文化遗产旅游圈、江门五邑华侨旅游圈和鹤山“两山一水”旅游圈等三大旅游圈层的洼地，宅梧应与周边城镇协调发展，依托自身的山水资源和旅游基础，发展城郊休闲型生态旅游，推动宅梧镇全域旅游发展。

　　③方向三：依托市级粮油储备库的辐射带动，打造鹤山粮油集散中心依托鹤山市粮油储备库的带动，大力发展粮油贸易、加工，打造鹤山粮油集散中心。

　　宅梧镇发展策略分析

　　1.区域协调，打造鹤山西部服务高地

　　全域旅游，打造环开平世界文化遗产旅游圈乡村旅游目的地：依托开平世界文化遗产旅游圈，整合五镇现有旅游资源，共同打造以“生态休闲、文化体验”为主题的环开平世界文化遗产的乡村旅游目的地。重点打造旅游风景道、滨水绿道及山地自行车道，串联目前相对独立的各旅游景点，打造全域旅游景区。（图17）

　　联动双合，打造鹤山西部旅游集散目的地：

　　①交通对接：积极推进双和公路和省道S273双合镇与宅梧镇连接线的建设，提升两镇的交通联系，提升区域产业发展新轴带，融入区域发展格局。

　　②产业平台：依托宅梧农业现状基础和鹤山市粮油储配库的建设，带动双合农产品加工要素逐步向宅梧镇集聚，共同打造鹤山粮油集散中心，带动西部板块发展。

　　③生态旅游集散目的地：联动双合，加强交通对接、设施共享，打造西部生态旅游集散目的地。（图18）

　　

　　图17全域旅游路线分布图

　　

　　图18与周边城镇的协同发展分析图

　　2.产业升级策略，一二三产联动①以旅游为突破口，带动第三产业发展：

　　a、打造宅梧特色生态旅游基地：依托罗汉山风景区、龙潭水库、彩虹岭古道、云宿山风景区、广东人民抗日解放军司令部旧址等旅游资源，重点发展生态休闲、农业科普、红色传承、山水度假等休闲娱乐旅游项目。

　　b、带动第三产业发展：积极发展商务度假、养老养生、特色商业等旅游服务业。

　　依托市级粮油储配库，打造农产品加工基地：依托宅梧及周边农业基础与鹤山市级粮油储配库选址，重点发展粮油、粉葛、水稻等产业，打造面向宅梧及鹤山市的农产品加工基地。

　　②积极发展都市农业，打造特色农业基地：

　　a、打造特色农产品产业基地：重点推动宅梧镇粉葛、水稻等特色农产品规模化种植，打造特色农产品种植、加工、产销产业集聚区。

　　b、对接鹤山、江门市民需求：积极发展绿色蔬菜、花卉苗木等都市型产业，结合农村电商发展拓宽农产品销售渠道。

　　3.生态保护策略，打造森林小镇

　　综合叠加工程适宜性、水系生态敏感性、植被空间格局评价，得出宅梧镇范围内山体所占比例较大，适宜建设用地相对匮乏，镇域旅游开发应避开水库、森林公园等生态敏感度高的区域。依托宅梧入选“2018年广东省森林小镇”的发展契机，努力建设森林小镇。（图19）

　　

　　图19生态敏感性分析图

　　4.乡村振兴策略，城乡统筹发展

　　整合优质资源，培育城乡发展新动力：重点挖掘山水风光、特色农业、文化遗址、主题景区四大优质潜力资源，发展生态养生、文化休闲、农业体验、户外运动、科普教育、山水度假等特色功能，培育城乡发展新动力。

　　以特色农业公园体系建设激活乡村生态旅游：重点沿石水河、沙水河以及县道504线两侧山谷平原，结合现状耕地保护要求，建设一批体现乡村文化风貌和自然生态价值的农业公园和特色村落公园，依托乡村农业和特色村落历史遗存等，将城乡休闲旅游、地域文化彰显与乡村绿化美化有机结合。

　　完善城乡公共服务体系和旅游服务功能：构建镇级—中心村级—基层村级三级公共服务中心体系，促进公共服务均等化。

　　用地方案布局

　　1.宜居策略：设施完善，山水入城

　　设施完善：构建镇级—组团级—村级三级服务体系。结合中部老镇区滨水地区新建体育设施、文化设施等，打造镇级公共服务中心；西部产业园结合产业需求打造工业邻里，重点建设幼儿园、社区公园等；东部旅游休闲组团近期作为城镇扩容提质区域，远期结合机场—台山城际宅梧站打造站前服务+旅游集散中心。

　　山水入城：基于山—城—水—田的生态格局，沿沙水河、石水河和低洼的农田打造农业公园体系，预留山水通廊，引山水入城。

　　2.宜业策略：西产东城，产城融合

　　西产东城：依托双和公路升级改造，台山—机场快速路与城际轨道的规划建设，考虑到基本农田对城镇开发的限制以及西部产业园良好的建设，产业整体向西拓，强化产业集聚。镇区整体向东发展，形成西城东产的格局。

　　产城融合：a、交通衔接：加快推进双和公路升级改造，加强产业区与镇区的交通联系。b、设施缝合：通过在老镇区打造镇级综合服务中心，重点建设文化体育、商业服务等公服设施，为产业园提供便利的设施服务，实现融城发展。

　　3.宜行策略：省道北移，内通外畅

　　省道北移：镇区主要的对外交通公路包括：双和公路、台山—机场快速路。规划结合双和公路升级改造，在镇区南侧规划新增东西干道疏解过境交通，保证对外交通顺畅。

　　内通外畅：规划镇区路网采用链状+组团方格网的形式进行布局，即以双和公路为“链”联系镇区各大功能组团，而在各组团内部形成方格网式的道路布局。

　　4.宜游策略：资源盘活，品质提升

　　资源盘活：盘点镇区现状工厂，建议远期迁出镇区，集中进驻东部产业组团，将现状工业用地调整为商业、居住和公共服务功能。

　　品质提升：a、河流整治：通过划定畜禽养殖业禁养区、限养区控制污染源；镇村规划建设污水处理设施，减少生活污水源；完成镇区段河道清淤工程，改善河道景观。

　　b、街道提升：重点改善双和公路，配套建设人行道、绿化、路灯及交通指示牌等。结合镇区自然格局，增加小微游园、街头绿地等开敞空间节点。在镇区规划新增6处公园绿地，推进森林小镇的建设。（图20）

　　

　　图20 方案推演分析图

　　PART 04

　　结语

　　

　　乡村振兴战略已上升为国家战略，小城镇是我国新型城镇化的主战场。在乡村振兴战略背景下如何发挥小城镇在我国城镇体系的重大作用是我们需要努力研究探讨的重要命题。

　　本文尝试通过梳理乡村振兴战略、生态型小城镇的内涵和我国小城镇的发展历程及存在的普遍困境，以问题、目标导向为切入点提出生态型小城镇发展的四大策略，期望对我国生态型小城镇规划策略研究起到抛砖引玉的作用。

　　参考文献：

　　［1］ 张立.新时期的 " 小城镇 , 大战略 ": 试论人口高输出地区的小城镇发展机制 [J]. 城市规划学刊 ,2012(1):23-30.［2］刘羿伯. 生态型小城镇控制性详细规划指标构建研究——以红石镇为例[D]. 哈尔滨：哈尔滨工业大学,2014.［3］王士兰.60年来中国小城镇发展的历程与变革[R]．沈阳：中国城市规划学会，2016.9.［4］鹤山市宅梧镇总体规划（2018-2035年）（在编）.

　　文章来源丨广东省城乡规划设计研究院 南粤规划

　　作者信息丨单旷杰

　　编辑排版丨中规建业城市规划设计院 信息中心