尘埃落定：无法“回归一座城”下，西安全面代管西咸新区

　　西安“全面代管”西咸新区，业已尘埃落定。置于更长时期，它只是历史的一瞬。

　　从2002年“西咸一体化”签约，到2011年“以省为主”，再到2017年“代管”和今日的“全面代管”……区划和体制，这一条路艰难而又漫长。

　　对千万市民而言，是西安还是咸阳？这些，都将是本文的回答。

　　01

　　体制：“三足鼎立”宣告结束

　　必须明晰：行政区划，是“国家权力的空间配置方式”（《中国科学院院刊》）。

　　也就是说，这方面所有民间关注的问题，离不开源头设定。追本溯源，西咸新区一切与“西咸合体”有关。如今最紧迫的问题，是“产权归属”——核心“人权地”。

　　从2011年“以省为主”形成“三足鼎立”，到2017年“石破天惊”的“代管”，到2021年“温和有力”的“全面代管”……

　　十年，变化未停。这次，有何不同？

　　

　　第一，“全面授权、不留空白”：按照“全面授权、不留空白”的要求，由西安市全面管理。由西安市制定西咸新区管委会及所属新城职能配置、机构设置、人员编制等方案，并做好改革中的机构划转、人员安置、债务化解等工作。

　　第二，意味着“省上悉数退出”：省级部门派驻西咸新区的纪检监察、自然资源、公安等垂直（双重）管理机构，按照属地管理的原则划转至西安市，人员划转商西安市办理。

　　第三，中央部门要“应划尽划”：中央垂管部门派驻西咸新区的税务、消防救援、气象、统计调查等机构，按照应划尽划的原则，由西安市商相关部门研究提出划转意见。

　　当然，国家级新区“行政级别通常为正厅级，部分为副省级”，省委省政府继续将西咸新区列为发文单位或列席单位。

　　

　　在这些原则基础上，行政流程随着调整。

　　第一，省级部门印发的文件、召开的会议，不再将西咸新区列为发文单位或列席单位。第二，省级部门“原则上不再直接管理和审批西咸新区有关事项，不再将西咸新区作为单独绩效考核主体”。

　　“全面授权西安市管理”要求下，省级部门“领了一个任务”：要加强对西安市的业务指导，理顺并优化西咸新区各类事项的管理模式。

　　从2017年代管，到今日“全面授权，不留空白”，一晃四年。

　　02

　　发问：我是哪里的人

　　“我是哪里人？”这是数百万人的“西咸之问”。

　　社交媒体上，常出现“身份证是西咸新区，但我到底是哪里人”的这种“灵魂拷问”，上演“在自己的土地上流浪”。诸如“房产证归属”问题，已事关众多市民。

　　这，涉及“行政区划和城市管理”两个层面。

　　

　　第一，行政区划的权属未变

　　互联网上有个段子：住在北京边，一阵风吹来短信：河北欢迎您！是的，“环京不是京”。

　　如同“结婚证”，跨行政区调整必须国家层面批准。比如，安徽“三分巢湖”后，庐江县划归合肥市、新的县级巢湖市由合肥市代管。至此，合肥扩容至1.1万多平方公里。

　　所以，行政层面上归属“照旧”：沣东、沣西，绝大部分依旧隶属西安市；空港、泾河和秦汉，依旧隶属咸阳市。

　　第二，全面代管的实质归属

　　改革开放初期，因时代性和政策性，深圳也分为“关内和关外”。这，涉及城市管理方面。

　　这次“全面代管”西咸新区，实质上已宣告：绝大部分面积的“陕西西咸新区”成为“西安西咸新区”。这意味着：尽管系统上还显示行政区是“咸阳市”，但你已是西安人。

　　范围是什么样？这份通知中，这样界定版图的：

　　

　　不少人感觉，是不是又有新的“三足鼎立”？结合通知，西安直管区面积占80%左右，人口占比约在90%以上。

　　“我是哪里人”？这次可以尘埃落定。那么，这深层次问题在哪？

　　03

　　时代：被割裂的“大长安”

　　相比“广佛和深莞”等，为何“西咸合体”热度之高、层面之广、时间之长和争议之大？

　　因为，无论在历史沿袭、自然地理和行政区划上，这是“一座城”，只是叫法不同。难以想象，若武汉“划江而治”打造三座城。结果，西安和咸阳基本“以河为界”被割裂。

　　但是，十三朝的辉煌或没落，皆属这片土地：无论是“京兆府”、“咸阳”还是“长安”。尤其大变动的近百年，主角离不开“主体”西安。

　　

　　民国和共和国初期，西安屡次“直辖”，关中区划屡次面临调整。这，是省市间不稳定的根源。1984年咸阳地区升级“咸阳市”后，千年关中至此改变——“自此两城”。

　　时间，来到“西部大开发”和“WTO时代”。

　　当时包括西成渝等诸多中西部城市，还在欠发达序列。发展不平衡时代，“抱团取暖”更重要。所以，2002年“西咸一体化”开全国之先河，一系列动作也颇引人瞩目。

　　形势比人强！高速城市化时代，当年埋下“割裂”的种子，如今收获到“背离”的果子。

　　要知道，西安有着更高城市地位、更强经济实力、更大资源平台。在历史沿袭和发展不平衡下，民间和学界诉求：从“一体化”，迅速转向“一座城”，且呼声一浪高过一浪。

　　

　　“西咸一体化”逐渐“面和心不可”。两城之间的“西咸新区”，也至此出现。

　　要知道，行政壁垒下的“两城交界”，要么“多头管”、要么“都不管”（广佛、深莞和苏沪皆为超级发达体，对标不是搬课本）。回溯2011年，时任的陕西省长表示：

　　2009年确定“省市共建，以市为主”建设方针