中国旅游市场监管40年回眸及未来展望

　　近日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发《关于在有效防控疫情的同时积极有序推进复工复产的指导意见》，明确要求全国性文体活动及跨省跨境旅游等暂不恢复。目前，全国旅游景区、星级酒店坚持分区分级精准开放，旅行社、在线旅游平台的首批产品恢复上线接受预订，除跨省和出入境的旅游团及“机票＋酒店”旅游业务外，若干个旅游团已开始在本省行政区域内出游。面对当前疫情防控和旅游业复苏的形势，旅游市场监管如何统筹、如何发力，既关系到贯彻落实党中央国务院关于统筹疫情防控和经济社会发展，在防控常态化条件下加快恢复生产生活秩序，积极有序推进复工复产的部署和要求，也关系到确保促进消费扩容提质、加快形成强大国内市场政策措施的落地。

　　尚处萌芽阶段的监管：1978年—1985年

　　这个阶段旅游业的总体规模较小，仅有中国旅行社、中国国际旅行社等少数几家旅行社及分支机构，主要业务是接待入境游客。

　　1978年改革开放，旅游业的地位开始显现，当年政府工作报告提出“要大力开展旅游事业”。同年3月，中央批示明确将中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的中国旅行游览事业管理总局。1982年8月，国务院直属机构改革，中国旅行游览事业管理总局更名为中华人民共和国国家旅游局。

　　1985年5月，国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一部旅游行政法规，标志着依法管理旅游业的开始。国务院明确要求国家旅游局作为国务院的职能部门，要面向全行业，统管全国旅游事业。条例的出台实际上明确了国家旅游局在旅行社管理领域的法定地位。

　　完善规则阶段的监管：1986年—1995年

　　这个阶段国内游开始起步，政府部门经商办企业、政企不分成为这个时期的一大特点，旅行社数量增长较快。据统计，截至1995年底，全国旅行社总数已达3255家；其中，国家旅游局直管的中央部委一类旅行社达84家。

　　围绕着对旅行社的监管，国家旅游局先后印发了《关于整顿旅行社的初步意见》、《旅游对外招徕管理的若干规定》、《关于加强对全国旅行社审批、登记、年检管理的通知》、《旅游投诉暂行规定》等一系列部门性规章，建立了旅行社业务年度检验制度和旅游投诉机制。

　　1995年1月，国家旅游局发布了《旅行社质量保证金暂行规定》，随后又发布了《旅行社质量保证金赔偿办法》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》，使该项制度进一步规范和完善，形成了具有可操作性的管理制度。国家旅游局还制定了《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》，对质保金的缴纳、退还、管理、理赔、监督等作出具体规定。

　　同年7月，国家旅游局旅游质量监督管理所正式成立，此后各省区市及各地市也相继成立了旅游质量监督管理所，初步形成了从中央到地方的三级旅游质量监督体系。

　　步入法治化阶段的监管：1996年—2014年

　　这个阶段比较漫长，出境游、国内游市场得到迅猛发展，法治化进程明显加快。

　　1996年10月，国务院颁布了《旅行社管理条例》。1999年5月，国务院颁布了《导游人员管理条例》。伴随着1998年政府机构改革和政企脱钩，国家部委与直属企业纷纷脱钩，国家旅游局开始将工作重心转移到行业管理上来。

　　经过长达13年漫长而艰苦的谈判，2001年，中国正式加入世界贸易组织（WTO）。为此，2001年12月，国家旅游局发布《旅行社管理条例实施细则》、《导游人员管理办法》，这是为适应我国入世，国家旅游局开展旅游市场整顿而采取的重要措施之一。

　　2000年8月，中、马、泰、新四国旅游部长级会议在昆明召开，国家旅游局局长何光暐主持会议，四方共同商讨并签署中国公民出国旅游实施方案，联合治理中国公民出国旅游市场秩序。国家旅游局在北京召开了出境游组团社总经理专题工作会议，67家经营出境旅游业务的组团社逐一与国家旅游局签订经营承诺书，企业称之为“生死状”。

　　2000年至2002年，国家旅游局联合公安部、工商总局等部门派出多批人员，对东南亚出境游市场开展明查暗访，查处了一批扰乱旅游市场秩序的旅行社，起到了震慑作用，这也是国家旅游局第一次开展对出境游市场的整治行动，旅游监管进一步聚焦，诠释了管行业必须管市场的理念。

　　2001年12月，国务院颁布了《中国公民出国旅游管理办法》。出境游市场启动之初，国家旅游局批准67家旅行社为经营出境旅游业务的组团社、450家旅行社为出境游组团社的代办点。2002年7月，国家旅游局决定取消代办点、扩大组团社，调整后组团社数量达到528家。

　　需要指出的是，这个阶段最重要的一个特点就是，法治建设提速，法无禁止即可为，法无授权不可为。最终在2013年实现了极大突破。2013年4月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了《中华人民共和国旅游法》，这是我国的第一部旅游法。

　　吃住行游购娱，是旅游发展六要素。多年来，国家旅游局也一直尝试围绕这六个要素开展行业管理，但是除了旅行社和导游管理具有法定依据外，在其他领域开展行业管理，一直存在法律依据不足的问题。《旅游法》的出台填补了监管法律空白，消除了旅游市场监管的盲区，实现了从“管脚下”到“管天下”的跨越。

　　实现智能化阶段的监管：2015年—至今

　　这个阶段旅游市场监控的智能化程度逐步增强，针对市场乱象的精准定位能力和专项打击力度逐年加大，旅游监管手段逐步由传统的上传下达分散监管向基于移动互联网的大数据多维度全覆盖监控转型。

　　2015年起，国家旅游局围绕“文明、有序、安全、便利、富民强国”5大目标，推出今后三年旅游业发展10大行动52项举措，重拳出击，严厉打击“不合理低价游”等旅游顽疾。国务院办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》，国家旅游局联合发改委、公安部、财政部等12部门组成40个工作组，对31个省区市开展专项督查，联合中央网信办开展“旅游网站严重违规失信”专项整治。

　　最高人民法院、国家旅游局联合下发《关于进一步发挥审判职能作用促进旅游业健康发展的通知》，《通知》提出，要进一步发挥人民法院和旅游主管部门的职能作用，维护旅游者和旅游经营者合法权益，更好地规范旅游市场秩序，保障和促进旅游业持续健康发展。可以说，这为进一步落实“515战略”提供了重要抓手。

　　2015年10月，山海关5A景区被国家旅游局摘牌，引起全国轰动，这是国家旅游局历史上首次取消5A级景区资质。此后，国家旅游局加快了整治力度，一年内，全国有12家5A级景区被摘牌或警告整改。同年 10月，我国首个公安局旅游警察支队在三亚市正式成立，同月，桂林市组建旅游巡回法庭。用刑事执法手段增强行政执法手段的震慑作用，1+3+X机制，有效地弥补旅游市场的监管空白。

　　2015年9月，国家旅游局局长李金早为“12301国家智慧旅游公共服务平台”揭牌。智慧旅游是加快我国旅游业转型升级、建设人民群众更加满意的现代服务业的重要抓手，是“515”旅游战略的重要组成部分。该平台首次采取“PPP”建设运营的大型旅游公共服务示范项目，具备旅游公共信息发布与资讯、旅游产业运行监管、全国景区门票预约与客流预警、多语种旅游形象推广、国家旅游大数据集成等5大战略功能，极大提升我国公共旅游服务水平，推动中国旅游业真正进入大数据时代。

　　2016年9月，中泰旅游市场联合监管磋商会在曼谷举行。这是中外旅游市场联合监管标志性事件，为打通境内外监管通道提供了样版。中国国家旅游局王晓峰副局长和泰王国旅游和体育部葛甘·瓦他那朗恭部长率团出席。双方共同签署的《中华人民共和国国家旅游局与泰王国旅游和体育部关于加强旅游市场监管合作的谅解备忘录》约定，双方将成立中泰旅游市场监管合作协调小组并定期在两国轮流召开“中泰旅游市场监管事务级磋商会议”，形成常态化的沟通协调机制，并建立工作配合机制、宣传培训合作机制。

　　2018年，文化和旅游部先后派出5个督查组，分赴湖南、重庆、安徽、江西、陕西等地，指导当地旅游主管部门扎实开展专项整治“利剑行动”，严查扰乱旅游市场秩序行为。同年7月，全国旅游监管服务平台正式启用。逐步推进由分门别类开发建设向旅游数据资源统一组织、分级整合转变，实现了旅游信息系统的互联互通、开放共享。我国旅游市场监管的社会化、数字化进程不断加快，为新时期旅游业的高质量发展提供了有力支撑。

　　组建文化和旅游部后，在旅游市场监管领域第一个具有标志性意义的会议是：2019年7月，文化和旅游部在北京召开全国文化和旅游市场整治行动电视电话会议。会上通报了第二轮暗访评估情况，对2019年全国文化和旅游市场整治行动进行了部署。文化和旅游部党组书记、部长雒树刚出席会议并讲话。

　　会议强调，各级文化和旅游行政部门要提高政治站位，充分认识维护文化和旅游市场秩序是满足人民群众美好生活需要的重要保证。各级文化和旅游行政部门要以问题为导向，扎实开展整治行动；要建强执法队伍，加大处罚震慑力度；要丰富监管手段，提升问题发现能力；要坚持部门协作，提升综合监管效能；要强化分工负责，出台标本兼治措施。努力营造健康有序的文化和旅游市场环境，更好地满足人民群众对美好生活的新期待。

　　旅游市场监管智能化全覆盖时代已经真切到来。

　　纵观40年旅游市场监管的历程，我们既要总结过去的成功经验，又要为疫后旅游业的复苏夯实基础。经验告诉我们，越是在这种时候，越是要坚持对旅游市场健康发展的标准和要求不放松。这就需要文旅主管部门、旅游企业共同努力并采取措施防止新一轮的不合理低价游蔓延。

　　新冠疫情之后，高质量发展成为社会经济的主旋律，中国旅游市场监管的未来将会如何？

　　要回答这个问题，首先来回顾一下2003年非典时的情况。2003年6月，世界卫生组织解除对中国相关城市的旅游警告。中国旅游业在复苏的同时，出现了价格欺诈、恶性削价竞争、“三角债”、“甩团”、“扣团”等一些市场乱象。

　　国家旅游局随即有针对性地下发了两个标志性“通知”。一个是《关于认真做好旅游业恢复期间“非典”防控、安全防范和市场规范工作指导意见的通知》，另一个是《关于在旅游业恢复与振兴中进一步规范和整顿旅游市场秩序的通知》。其重点内容对2020年疫后旅游业复苏仍然具有现实的指导意义，值得细读。

　　本轮机构改革后，根据文化和旅游部印发的《关于文化和旅游部旅游质量监督管理所职责、内设机构及人员编制的批复》，质监所为文化和旅游部直属公益一类事业单位，主要承担全国旅游市场投诉受理和处理、旅游服务质量、旅游业标准相关工作，具有独立事业法人资格。具体职责包括：承担12301全国旅游投诉举报平台的管理、指导和监督工作，协调推进旅游投诉处理体系建设；承担旅游投诉信息汇总、分析工作；承担旅游服务质量相关工作；承担旅游国家和行业标准化建设相关组织工作；完成文化和旅游部交办的其他工作。

　　关于旅游市场监管的未来，其实在今年1月召开的全国文化和旅游厅局长会议上已经“揭晓”了答案。雒树刚部长在会上强调，要着力推动市场培育监管两手抓、两加强，加快构建以信用为基础的新型监管机制；持续推进全国文化市场技术监管与服务平台、全国旅游监管服务平台的应用；推动“体验式”暗访评估常态化；加快出台演出市场管理、在线旅游经营服务管理等规范，对新业态实施包容审慎监管；以营业性演出、网络文化、社会艺术考级、不合理低价游、边境旅游等为重点，加大专项整治力度，大案要案查处力度，推动市场繁荣有序。

　　这次会议实际上为今后5—10年的旅游市场监管确定了总基调，吹响了下一个监管时代的进军号角。其释放出来的几个明显信号，值得我们特别关注。

　　第一，信用监管将成为重要监管手段。2019年7月，国办印发了《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》。《指导意见》的核心内容主要体现在4个方面：一是创新事前环节信用监管；二是加强事中环节信用监管；三是完善事后环节信用监管；四是强化信用监管的支撑保障。

　　值得注意的是，《指导意见》中明确，要大力推进信用监管信息公开公示，做到“应公开、尽公开”；充分发挥“互联网+”、大数据对信用监管的支撑作用，实现信用监管数据可比对、过程可追溯、问题可监测；切实加大信用信息安全和市场主体权益保护力度，积极引导行业组织和信用服务机构协同监管。

　　2019年11月，文化和旅游部发布了首个全国旅游市场黑名单公告，两名从业人员被列入全国旅游市场黑名单。

　　第二，“体验式”暗访评估将逐步常态化。这项工作是根据2015年8月，国办发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》要求，全面推行的一种监管模式。国办通知中要求，在政府管理方式和规范市场执法中，全面推行“双随机、一公开”的监管模式。

　　“双随机”是指，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，严格限制监管部门自由裁量权。建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。推广运用电子化手段，对“双随机”抽查做到全程留痕，实现责任可追溯。“一公开”是指，加快政府部门之间、上下之间监管信息的互联互通，依托全国企业信用信息公示系统，整合形成统一的市场监管信息平台，及时公开监管信息，形成监管合力。

　　截至2019年8月，文化和旅游部已对全国旅游市场进行了两轮“体验式”暗访评估。这项工作未来将会持续下去成为常态。

　　第三，实现对线上和线下企业监管全覆盖。2020年全国文化旅游厅局长会议提出，要持续推进全国文化市场技术监管与服务平台、全国旅游监管服务平台的应用，加快出台演出市场管理、在线旅游经营服务管理等规范。为保障旅游者合法权益，规范在线旅游市场秩序，促进在线旅游产业可持续发展。为此，文化和旅游部研究起草了《在线旅游经营服务管理暂行规定（征求意见稿）》，并于2019年10月面向社会公开征求意见。

　　在线旅游企业和平台既是线下旅游行业的服务主体，又是在线电子商务平台的经营者，具有双重身份。加强在线旅游市场监管、规范市场秩序已成为社会共识。然而，国内的相关法律法规尚未对在线旅游市场规范作出明确规定，这给行业监管带来较大难度。文化和旅游部作为负责全国在线旅游经营服务的指导、监督、管理工作的主管部门，对于游客投诉反馈强烈在线旅游的虚假预定、不合理低价游、价格歧视（大数据杀熟）、信用监管等问题，采取有针对性的措施是必然的。

　　未来，文旅主管部门还将依法建立在线旅游行业信用档案，和其他部门共享信用信息，对严重违法失信者实施联合惩戒措施。

　　第四，综合执法领域相对集中任务更加艰巨。组建文化和旅游部后，设置了文化市场综合执法监督局，作为文旅部内设机构。当前，国家层面推出五大综合行政执法队伍——市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍、农业综合执法队伍。文化市场综合执法监督局是其中之一。

　　据了解，目前省级的质监所已有半数以上合并到文化和旅游厅（局）文化执法监督局（执法总队）。根据国家对综合执法下沉的总体要求，今后城市一级的旅游执法监督队伍会得到进一步加强、执法监督的任务也会更加繁重。

　　作者：彭志凯，人民日报社人民文旅智库高级研究员、原国家旅游局监督管理司司长

　　原标题：夯实旅游业复苏的基础 回眸中国旅游市场监管40年及未来展望

　　文章来源：人民日报客户端旅游频道

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